1 概況
黃河下游引黃供水事業(yè)始于20世紀(jì)50年代初期，山東段現(xiàn)有引黃涵閘69座、許可取水量69.44億m3，揚水站、提灌站106個、許可取水量1.14億m3，灌區(qū)引黃蓄水平原水庫753座、設(shè)計庫容14.76億m3。引黃供水經(jīng)歷了探索嘗試、大引大蓄、停灌治理、恢復(fù)整頓、穩(wěn)定發(fā)展、統(tǒng)一調(diào)度管理等復(fù)雜、曲折的過程，由最初的農(nóng)業(yè)用水發(fā)展成為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鄉(xiāng)居民用水全方位供水，實現(xiàn)了由無償供水、按灌溉面積收費向計量供水按方收費的轉(zhuǎn)變，供水體系不斷完善，供水規(guī)模不斷擴大。黃河下游山東段萬畝以上的引黃灌區(qū)72處，設(shè)計灌溉面積236.8萬hm2，有效灌溉面積189.3萬hm2，引黃水量和引黃灌溉面積占山東總用水量和總灌溉面積的40%左右。同時，也為引黃濟(jì)青、引黃濟(jì)淀、引黃濟(jì)津和勝利油田工業(yè)、生活及濱海地區(qū)人畜用水等提供了可靠的水源。黃河水已成為沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人們賴以生存的寶貴資源，社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益巨大。
2 供水管理
2.1水價管理體制
黃河下游山東段引黃供水由省屬的8個市級河務(wù)部門管理，市級河務(wù)部門由獨立的供水分局負(fù)責(zé)引黃供水管理工作，供水分局下設(shè)閘管所，具體負(fù)責(zé)引黃涵閘的運轉(zhuǎn)、維修養(yǎng)護(hù)、閘前閘后100m范圍內(nèi)的清淤、閘體、洞身清淤、調(diào)水配水、供水水量、水費計收、防汛等工作。財務(wù)管理上，按照《引黃渠首工程供水財務(wù)管理與會計核算辦法》等單獨核算，作為經(jīng)營收入處理。市級河務(wù)部門每年的供水預(yù)算由省級河務(wù)部門批復(fù)后實施，各市級河務(wù)部門單獨設(shè)帳，省級河務(wù)部門統(tǒng)一核算。
2.2水費計收
按照《黃河下游引黃渠首工程水費收交和管理辦法(試行)》規(guī)定，由黃河主管部門管理的渠首供水的用水單位，直接向黃河主管部門交付水費；灌區(qū)以外通過灌區(qū)供水的用水單位，向灌區(qū)管理單位交費，再由灌區(qū)管理單位向黃河主管部門交付水費；直接由地方自建自管的渠首工程供水的用水單位，由渠首工程管理單位向工程所在河段的黃河主管部門交付水費。農(nóng)業(yè)用水按夏秋兩季征收，年終結(jié)清的方式收取水費，夏季主要征收水費和補助糧，秋季主要征收清淤費；工業(yè)用水按月收取水費。水費按方收取，以貨幣的形式結(jié)算。
2.3供水價格
1965年全國水利工作會議上明確指出，凡有興利效益的工程，要通過合理征收水費和積極組織生產(chǎn)，達(dá)到管理經(jīng)費自給自余。1982年水電部頒發(fā)了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法》，從此開始計收水費。1985年國務(wù)院發(fā)布了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，黃委根據(jù)國家按成本核定水費標(biāo)準(zhǔn)的原則，制定了黃河下游引黃渠首工程的水價標(biāo)準(zhǔn)，1989年水利部以水財字[1989]1號文頒布了《黃河下游引黃渠首工程水費收繳和管理辦法（試行）》，規(guī)定了不同月份、不同用途的水費價格標(biāo)準(zhǔn)。國家計委以計價格[2000]2055號文《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》對黃河下游引黃渠首工程供水價格進(jìn)行了調(diào)整，農(nóng)業(yè)用水4-6月份1.2分/m3，其他月份1分/m3；工業(yè)及城市用水4-6月份4.6分/m3，其他月份3.9分/m3。
3 存在的問題
3.1管理體制方面
水費作為事業(yè)收入的一部分，便于管理，但這種管理體制已不適應(yīng)形勢發(fā)展的需要。一是與事業(yè)單位財務(wù)體制改革不相適應(yīng)。事業(yè)單位部門預(yù)算的推行，嚴(yán)格了資金的使用與管理，如果繼續(xù)將水費收入作為事業(yè)收入的一部分來管理，對事業(yè)單位的穩(wěn)定和發(fā)展不利。二是與國家政策不符。財政部、國家計委、農(nóng)業(yè)部以財規(guī)[2000]10號文《關(guān)于取消農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費項目的通知》指出，根據(jù)國家商品價格管理目錄和水利產(chǎn)業(yè)政策的有關(guān)規(guī)定，水利工程的水費作為經(jīng)營性收費管理。經(jīng)營性收費需要正確、全面地核算成本，而目前的管理體制，不利于水價的成本核算，不利于渠首管理單位建立完善的經(jīng)營管理體制。
3.2計量方法落后
目前，黃河下游引黃水量的計量多為流速儀測流，該方法比較準(zhǔn)確，但耗時長，閘門啟閉頻繁，誤差較大，人為因素多，測流精度難以保證，費用較高。另有一些取水口，無專門的計量設(shè)施，一般以開機時間、電機功率等因素計算引水量，準(zhǔn)確程度不高。落后的計量方法常因計量不準(zhǔn)，引起供需雙方的矛盾。
3.3水價偏低
供水價格隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷調(diào)整，發(fā)改委2005年《關(guān)于調(diào)整黃河下游引黃渠首工程供水價格的通知》對黃河下游引黃渠首水價調(diào)整為：農(nóng)業(yè)用水仍執(zhí)行4-6月份1.2分/m3、其他月份1.0分/m3；工業(yè)用水4-6月份9.2分/m3、其他月份8.5分/m3。調(diào)整后的供水價格，在一定程度上緩解了渠首供水單位收不抵支的壓力，但目前的水價不足合理水價的一半，與補償成本合理收益標(biāo)準(zhǔn)相比還有很大差距。供水收入僅夠支付材料、工資及零星開支，維持渠首管理單位的簡單再生產(chǎn)，根本沒有提取設(shè)備折舊費的能力。供水工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費投入嚴(yán)重不足，工程老化速度加快，病險工程逐年增多。供水價格過低，也帶來了一系列難以解決的矛盾和問題，如工程投入來源少，工程老化失修，跑、冒、滴、漏問題嚴(yán)重，節(jié)水意識差，農(nóng)業(yè)灌溉方式仍以大水漫灌、串灌為主，水利用系數(shù)不足0.45；工業(yè)、城鎮(zhèn)用水重復(fù)利用率低，浪費嚴(yán)重。這些問題反過來導(dǎo)致供水成本的增加，供水效益下降，使供水成本與效益的矛盾更加突出，黃河水資源得不到優(yōu)化配置。
3.4缺乏更新改造資金
引黃涵閘具有一定的使用年限，目前使用的引黃涵閘多為20世紀(jì)80年代改建或擴建的，因為缺少資金，部分涵閘超期服役，帶病運行，急需更新改造。如何解決涵閘改造資金投入大和資金來源問題，是擺在面前的首要任務(wù)，在一定程度上制約了渠首工程供水事業(yè)的發(fā)展。
4 水價改革措施
4.1供水體制改革
供水管理體制改革要適應(yīng)機構(gòu)改革、人員分流、部門預(yù)算的時間要求，分類分步實施。現(xiàn)有引黃渠首供水工程，關(guān)系到防洪與供水職能的劃分，要分步實施改革，在對供水資產(chǎn)進(jìn)行單獨核算的基礎(chǔ)上，把引黃涵閘、控導(dǎo)工程、堤防工程按一定的比例剝離劃轉(zhuǎn)供水資產(chǎn)，核定分離人員，組建獨立核算、自負(fù)盈虧、責(zé)權(quán)明確、自我維持、自我發(fā)展的企業(yè)化管理的供水事業(yè)單位。在取得成熟管理經(jīng)驗、運作相對規(guī)范的基礎(chǔ)上組建上下游結(jié)合、水量統(tǒng)一調(diào)度、利益共享的供水集團(tuán)公司，搞好引黃涵閘的管理工作。對新建工業(yè)和生活引黃供水項目，市級河務(wù)部門要以控股或參股的方式積極參與項目的建設(shè)管理，積累管理經(jīng)驗，成立獨立核算的供水公司，逐步加以推廣。
4.2完善水量計量
加強先進(jìn)測流技術(shù)和方式的研究，改進(jìn)引黃涵閘的測流設(shè)施，結(jié)合引黃涵閘的運行監(jiān)控系統(tǒng)改造，逐步配備先進(jìn)的數(shù)據(jù)采集及處理系統(tǒng)，建立引黃涵閘的信息管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，準(zhǔn)確計量水量，減少傳統(tǒng)測流方式造成的誤差，縮小人為因素對測流的影響，最終實現(xiàn)所有引黃涵閘的遠(yuǎn)程監(jiān)控。引黃供水單位加大宣傳力度，積極做好宣傳工作，使用水單位牢固樹立水商品意識、節(jié)水意識，理順各種關(guān)系，合理、及時收取水費，確保引黃涵閘的正常運轉(zhuǎn)，盡量避免由于測流方法不科學(xué)導(dǎo)致的水量計量不準(zhǔn)確產(chǎn)生的矛盾。
4.3實現(xiàn)由行政事業(yè)性收費向經(jīng)營性收費的轉(zhuǎn)變
財政部、國家計委、農(nóng)業(yè)部下發(fā)《關(guān)于取消農(nóng)村稅費改革試點地區(qū)有關(guān)涉及農(nóng)民負(fù)擔(dān)的收費項目的通知》后，注銷了各市級河務(wù)部門辦理的行政事業(yè)性收費許可證，將水費作為經(jīng)營性收費，并按照經(jīng)營性收費的有關(guān)規(guī)定辦理工商、稅務(wù)登記，實現(xiàn)水費由行政事業(yè)性收費向經(jīng)營性收費的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)供水管理的良性循環(huán)。
4.4建立統(tǒng)一的供水管理體系
引黃渠首工程分屬于不同的省區(qū)，地方與部門分割管理，難以實現(xiàn)全流域水資源的統(tǒng)籌安排與合理使用，枯水期各地爭水現(xiàn)象嚴(yán)重。加強黃河水資源的統(tǒng)一管理，合理調(diào)度、調(diào)配水資源，由黃委行使黃河水資源開發(fā)利用的管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)水資源的合理調(diào)配，最大限度的發(fā)揮黃河水資源的作用。實行訂單供水，根據(jù)黃河來水情況，統(tǒng)一調(diào)配水資源，合理分配各市級河務(wù)部門的引黃水量，特殊情況適當(dāng)調(diào)劑，滿足用水要求。#p#分頁標(biāo)題#e#
4.5提高供水價格
水價對水資源的配置和管理起著重要的作用，水價長期偏低，導(dǎo)致人們節(jié)水意識差，農(nóng)業(yè)用水多為大水漫灌、串灌，渠系不配套，水利用系數(shù)低；工業(yè)用水浪費嚴(yán)重，循環(huán)利用率低。充分利用價格的杠桿作用，在綜合考慮工程運行需要、成本和調(diào)水等因素的基礎(chǔ)上，采取“適當(dāng)提高、分步實施”的辦法，逐步提高水價標(biāo)準(zhǔn)，使水價成為包括供水成本、稅金、利潤等在內(nèi)的商品水價格，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。
4.6實行兩部制水價
兩部制水價是對不同的用戶實行不同的水價，以促進(jìn)節(jié)約用水，限制浪費。兩部制水價包括基本水價和計量水價，基本水價按補償供水工程固定成本費用核算，主要是對農(nóng)業(yè)用水的保本計價；計量水價是按補償供水工程正常運行成本、費用加合理的利潤，主要用于城市工業(yè)用水、高消費行業(yè)用水。合理分析供水價格的內(nèi)容，正確核算供水成本，根據(jù)供水實際確定不同的供水價格，完善水價制度。推行兩部制水價能夠維持引黃渠首工程的簡單再生產(chǎn)，保障水利配套設(shè)施的正常運行，增加維修養(yǎng)護(hù)費用，逐步解決工程老化、失修問題，起到節(jié)約用水、減少浪費的作用。合理確定用水定額，實行超額加價制度，調(diào)整供水結(jié)構(gòu)，積極探索適合灌區(qū)實際的水價制度，逐步實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，力爭供水效益的最大化。
5建議
5.1制定配套政策
水管體制改革后，重新組建了供水管理單位，業(yè)務(wù)上實行垂直管理，但是一些相關(guān)措施和辦法有待進(jìn)一步制定、補充和完善。隨著供水管理事業(yè)的不斷發(fā)展，為改善日益加劇的水資源供需矛盾，供水單位制定了一系列措施和內(nèi)控制度，如用水申請、取水許可制度、放水報水制度、供水管理責(zé)任制、供水管理辦法及水費征收管理辦法等，使供水管理工作有法可依、有章可循。建立健全約束機制，不斷完善與更新各項規(guī)章制度，用制度約束管理行為，實現(xiàn)供水經(jīng)營的良性發(fā)展。
5.2盡快實施“兩水分供”
實行工業(yè)用水與農(nóng)業(yè)用水分開管理，按實際用途界定用水性質(zhì)，是實行“兩水分供”的前提。實行“兩水分供”，讓黃河水資源充分發(fā)揮其應(yīng)有的效益，既便于管理，又符合用水的實際情況。供水管理單位加大監(jiān)管力度，定期對水資源情況和用水情況進(jìn)行檢查和了解，科學(xué)界定用水性質(zhì)，防止非農(nóng)業(yè)用水大量擠占農(nóng)業(yè)用水。摸清灌區(qū)及用水單位的情況，最大限度地分離非農(nóng)業(yè)用水。發(fā)揮價格杠桿的調(diào)節(jié)作用，抑制非農(nóng)業(yè)用水的過快增長。積極與用水單位協(xié)調(diào)，減少供需矛盾，使有限的水資源得到充分利用，促進(jìn)“兩水分供”的有效實施。
5.3提高隊伍素質(zhì)
供水管理單位應(yīng)加大人員培訓(xùn)力度，尤其是對新上崗人員，進(jìn)行必要的業(yè)務(wù)技能和管理知識培訓(xùn)，使供水管理人員盡快適應(yīng)新的崗位，搞好供水管理工作。隨著引黃涵閘遠(yuǎn)程監(jiān)控系統(tǒng)安裝、調(diào)試和運行，管理工作的科技含量大大增加，培養(yǎng)一批業(yè)務(wù)素質(zhì)高、創(chuàng)新意識強、懂經(jīng)營、善管理的供水管理人員，是供水管理單位的當(dāng)務(wù)之急，也是搞好供水管理工作的前提條件。
5.4加大水費征收力度
水費是保證供水管理工作良性運行的基礎(chǔ)，水費增收是供水管理的重要內(nèi)容。在辦理取水許可時與用水單位簽訂用水協(xié)議，明確水費的征收時間、征收方式、征收進(jìn)度及處罰措施；引水過程中或引水結(jié)束后，及時與用水單位溝通，增強用水戶的節(jié)水意識，促進(jìn)灌區(qū)節(jié)水改造，引進(jìn)、推廣先進(jìn)的灌溉設(shè)備，采取先進(jìn)的灌溉方式，提高水資源的利用效率，提高用水戶繳納水費的積極性和自覺性。采取優(yōu)費優(yōu)水、先費先水、欠費減水、拒費停水的配水原則和一系列有效措施，確保水費的全額征收，促進(jìn)供水管理事業(yè)的良性循環(huán)。
5.5適應(yīng)市場要求，提高供水保證率
引黃供水單位通過對供水管理體制、水資源管理運行機制、水價形成機制、政策法規(guī)和技術(shù)保障體系、灌溉工程設(shè)施的整體質(zhì)量和服務(wù)能力等的綜合分析，盡快適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，建立新型供水管理體制。結(jié)合黃河下游河道條件、引水條件、用水需求等，對引黃供水規(guī)律、河道不同來水情況下引黃供水能力進(jìn)行分析，適應(yīng)黃河上中游水庫的調(diào)控方式，確保用水高峰期、水量短缺的情況下及時供水，加大水量統(tǒng)一調(diào)度的實施力度，提高引黃供水的保證率，發(fā)揮引黃供水的最大效益，使引黃供水事業(yè)進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展的良性運行軌道。
作者簡介
崔慶瑞(1967-)，男，山東陽谷人，高級工程師，主要從事工程建設(shè)與管理工作。
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