高吉喜 環境保護部南京環境科學研究所所長
王金南 環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師
張惠遠 中國環境科學研究院生態文明研究中心常務副主任
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“劃定生態保護紅線”，這一提法首次在黨中央文件中正式出現。
環境保護部南京環境科學研究所所長高吉喜說：“實行最嚴格的源頭保護制度，嚴守生態保護紅線，就是借‘紅線’一詞表明生態環境保護的嚴肅性和不可破壞性。”環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師王金南則認為，要從可持續發展和生態文明的頂層，去設計和劃定生態紅線，用法律落實生態紅線。
究竟什么是生態紅線？紅線落地面臨哪些困難？又該怎樣守住這一紅線？記者日前采訪了有關專家。
生態紅線是什么？
確保生態安全的底線 資源利用效率的上限
紅線的原始含義是指不可逾越的邊界或者禁止進入的范圍。
因此，一提到生態紅線，普遍第一反應就是“不能越雷池半步”，以為劃定為生態紅線的區域，人類就不能進入了。“這存在一定程度的誤區。其實，紅線之內，并不代表不能有任何人類活動，只要保障紅線區域內的生態功能和性質不受影響即可。”高吉喜解釋道。
在王金南看來，生態紅線首先應該從可持續發展和生態文明的頂層上考慮。目前，我國在計劃生育、節約資源（保護耕地、水資源和能源）兩大基本國策中已相繼設立紅線，而且紅線的約束性極強。同樣，應該實施生態紅線或環境紅線管理。“我國應該建立一個基于‘人口—資源—環境’三大基本國策的紅線管理體系，而生態紅線只是其中一束。”王金南說。
中國環境科學研究院生態文明研究中心常務副主任張惠遠則指出：“劃定生態紅線區域，核心目的就是為了保護其提供的生態功能。人類活動肯定會受到限制，但不是一動不動，可以在不破壞其生態服務功能的前提下進行適度開發。”他還認為，由于不同地區、不同類型生態系統提供的服務功能不同，應實行差異性管控措施，有針對性地確定哪些活動允許進入、哪些活動不能進入以及活動強度的控制等。
那到底什么是生態紅線呢？
高吉喜給出了自己的看法：“生態紅線不是只劃一條空間紅線，它的內涵更為廣泛。生態紅線是最為嚴格的生態保護空間，是確保國家和區域生態安全的底線。我們現在劃的是生態服務保障線、人居環境安全屏障線和生物多樣性維持線3條紅線。”
王金南則給出了一個生態紅線的頂層框架，認為“生態紅線是一個紅線框架，是對影響環境民生的環境質量、總量控制、環境風險和生態系統做出的底線控制和法律安排。在實際管理中，可以按照不同劃分方法，形成環境紅線兩種分類體系：一是水環境、大氣環境、土壤環境、生態環境紅線；二是環境質量、排放總量、環境風險和生態系統紅線。從操作角度講，生態紅線也可以劃分成生態功能保障基線、環境質量安全底線、資源利用效率上限3束紅線。”
“其實，生態紅線早就在很多領域正在實踐。比如，自然保護區實際上已經劃了紅線，是禁止建設項目進入的，核心區連科學實驗都不允許。而我國的污染物排放總量控制也是一條動態的、逐步加嚴的紅線，只不過不叫‘紅線’而已。又如《大氣污染防治行動計劃》中，要求5年內京津冀地區PM2.5濃度下降25%，京津冀、長三角、珠三角等區域力爭實現煤炭消費總量負增長。這都屬于生態紅線范疇。”王金南補充說。
而在張惠遠眼中，生態紅線廣義上來講就是一條控制自然生態穩定和環境質量健康的線，首先是把生態環境敏感區域、重要區域保護起來，只要劃進來的區域，就要嚴格地進行保護，這是底線。下一步，應該把水、大氣、土壤等豐富進來，從而形成一個大的體系。生態紅線不應該只是一條“線”，還要形成一個“圈”，更要劃出多條“杠”，控制好城鎮規模、產業方式及水、氣、土壤環境質量等。
雖然在具體內涵上，各有各的解讀。但是統一認為，生態紅線是不可觸碰的底線，也是我國生態安全的最低保障。
紅線落地有何障礙？
地方政績觀修正是關鍵 后續補償政策值得期待
“其實，很多地方早就有生態紅線，只不過說法不同而已。”高吉喜說。
最早的實踐是2003年由環境保護部環境規劃院牽頭完成的《珠江三角洲區域環境保護規劃》，王金南當時就任技術組長。他說，珠三角區域的“紅線調控、綠線提升、藍線建設”總體戰略，要求對12.13%的陸域（5058平方公里）實行紅線管控，這實際上就是現在的生態紅線。而且這一紅線經廣東省人大批復，紅線指標分解到9個城市強制執行，對嚴重污染項目和敏感區項目準入起到了“紅線”的作用。隨后的《廣東省環境保護規劃》對全省以及21個地級市都劃出了紅線調控區。
2005年，深圳市劃定基本生態控制線，一舉將占全市陸地面積約50%的土地劃為基本生態控制線，同時出臺《深圳市基本生態控制線管理規定》，嚴守生態環境“鐵線”。
據高吉喜介紹，2012年3月我國已開始啟動試點工作，內蒙古、江西、廣西、湖北成為首批試點省份。據悉，環境保護部已完成《生態紅線劃定技術指南（草案）》（以下簡稱《技術指南》）的制定，初步明確了紅線的劃定范圍、技術流程、落地原則及成果要求等。很快，將會在全國推廣開來。“但這個《技術指南》主要涉及的是生態功能保障基線”。王金南補充道。
2013年6月，并不在試點省份里的江蘇省率先公布了生態紅線區域規劃，成為第一個發布省級層面生態紅線的地區。江蘇省早在2009年就啟動了全省重要生態功能保護區區域規劃的修編工作，如今更名為“江蘇省生態紅線區域保護規劃”。
雖然一些先行者不遺余力地推進生態紅線，但具體落地上的疑惑卻并未清晰。生態紅線“落地”仍面臨諸多挑戰。
專家一致認為，推行生態紅線最大的阻力還是保護與發展的矛盾，眼前利益與長遠利益的矛盾。高吉喜表示，“不是想劃就劃完了，如果要真正落地，一定要地方認可，難就難在協調和可操作性上。”
“生態紅線的設定會牽涉到多方利益，不同地方政府對生態紅線的認識會不同。有些地方認識到重要性，實施起來就會很快，如果有些地方只顧當前利益，實施會較慢。同時，劃定生態紅線肯定會影響到地方當前的經濟發展，很多地方政府難以理解和支持。因此，如何提高地方政府的認識高度，處理好長期與短期發展的矛盾，這是非常困難的一點。” 王金南強調。
張惠遠也表示，各地紅線區的確定是一個博弈的過程，面積太大勢必影響當地的經濟發展，而面積太小則達不到保護效果。現實中，一旦發現了礦產或者想修路，就想方設法調整自然保護區的例子太多了。他說：“各地方必然會追求盡量少地劃入紅線區，擔心將來的國土資源開發受到限制，影響后續產業發展。”
此外，誰來劃、怎么劃，這都是迫切需要解決的問題。
“如何劃定生態紅線才最科學？如果與現有規劃重復，還有必要再劃嗎？這些問題都是我們需要考慮的。”王金南說。“目前，環境規劃院正在組織力量，開展環境質量安全底線的紅線劃定工作。”
對于如何科學劃定生態紅線，高吉喜并不擔心。“目前，將要出臺的《技術指南》從全國大尺度來講就是最科學的。從各地小尺度來看，全國模型不一定適合，后期將會開展培訓工作。地市各級政府可以在《技術指南》基礎上進行修訂和細化，制訂出適合本省的技術指南。”此外，生態紅線“落地”難還體現在給政策和給補償上。后期應該出臺配套管理措施和政策，以促進生態紅線“落地”。
張惠遠指出，生態紅線劃定后，也將會面對怎么執行的難題。目前，對于如何執行生態紅線的要求不太統一。生態紅線作為國家戰略，國家當然是想越嚴控越好，但是地方和行業，卻想越寬松越好，以免影響到自身利益。而且，紅線區的執法也將會遇到困難。此外，生態紅線涉及國家利益和公共利益，理應自上而下執行。假如，國家要求把重要生態功能區的60%范圍納入紅線區，各地逐級按照這個標準來執行。但是現在不知道該劃定多少，還沒有確定的相關理論和空間依據。
紅線的強制性體現在哪？
法律保障是基礎 體現公平是原則
《技術指南》出臺后，全國各地將于2014年6月之前劃出生態紅線。但是落實需要更長時間。而如何守住這條紅線，更成為重中之重。
“生態紅線如果不上升到法律層面，就很可能成為一條懸著的線了。”王金南建議，要從頂層設計上認真考慮。環境紅線一旦劃定，應當具有法律效力和行政約束力，必須嚴格遵守，否則就失去“紅線”的意義，甚至可能添亂。
張惠遠也強調，要讓生態紅線成為基本國策，同18億畝耕地紅線、3條水資源紅線一樣，要有強制性。高吉喜也贊同生態紅線要強制執行，絕不能再更改，它作為生態安全的底線，不能再縮小了。
同時，為了更好地守住生態紅線，高吉喜建議，首先，要通過衛星遙感和地面監測建立臺賬制度；其次，要建立監測預警體系；第三，應實行動態化評估。
王金南也表示，外部環境由于受經濟社會、自然地理變化的影響而時刻在發生變化，環境紅線的邊界和閾值也可能發生變化，因此動態性評估很有必要。
同時，他還建議，應建立生態紅線退出機制。假如，原本已經劃過生態紅線的區域，已有一套法則。若已經在新劃定的紅線區域內或紅線目標下，就應該讓它們退出來。而讓它們怎么退出來，也是下一步需要研究的課題。
劃定生態紅線，在保護和改善生態環境的同時，更要關注民生問題，保證百姓生活不落后。比如，江蘇省泰興市虹橋鎮劃定水稻田紅線時，就拿出3億元作補償資金。種植一畝水稻會得到一定經濟補償，這樣既改善了環境，又保證了農民的基本生計。
在劃定生態紅線時，有些經濟發達區域比如長三角地區開發程度高，可納入紅線區域就很少，而一些經濟落后地區生態環境良好，比如西部地區有較大部分區域都可以納入紅線區，這就會存在一個問題：如何體現地區間保護生態紅線的公平性呢？
張惠遠給出了答案。打個比方，假如東部地區平均每個市或縣只有10%的國土可納入生態紅線區，而西部地區卻有50%的區域可納入紅線區，那么，東、西部就會存在差異，東部地區就應與西部分擔那40%的責任。如何來體現這種公平呢？“可以通過建立橫向轉移支付的生態補償制度，讓東部地區出錢或出力，給予西部地區一定補償。劃定生態紅線時，落實相關配套政策，這比劃幾個圈更重要，當然必須要體現出公平性原則。”張惠遠解釋道。
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