導(dǎo)讀 近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，提出深化城市安全韌性提升行動，推進(jìn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造承受適應(yīng)能力強、恢復(fù)速度快的韌性城市，增強城市風(fēng)險防控和治理能力。在國務(wù)院安委辦城市安全專家組專家孫建平看來，從“韌性城市”到“韌性安全城市”，是我國在城市建設(shè)實踐中的主動選擇，這一轉(zhuǎn)變凸顯了我國在城市工作中的獨特價值判斷和路徑創(chuàng)新。以下是他在城市風(fēng)險管理論壇上的演講。
孫建平
國務(wù)院安委辦城市安全專家組專家，國家市長智庫專家，上海市人民政府行政決策咨詢專家，中國職業(yè)健康協(xié)會專家咨詢委員會副主任，曾任同濟大學(xué)城市風(fēng)險管理研究院院長
沒有安全，發(fā)展就失去了根基。城市是一個復(fù)雜的巨系統(tǒng)。巨系統(tǒng)的多層結(jié)構(gòu)和大量子系統(tǒng)決定了其必然是多目標(biāo)、多功能的。從人類城市歷史和世界城市發(fā)展進(jìn)程看，并不是每一個城市都會主動將人民安全作為城市建設(shè)、發(fā)展的基本價值導(dǎo)向，對城市安全的重視程度因國家和城市的價值判斷而異。
城市發(fā)展是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重要路徑，城市是人民享有工業(yè)化、現(xiàn)代化成果的重要載體。人民城市理念為城市建設(shè)和治理指明了方向，也決定了在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)投入上應(yīng)當(dāng)更為均衡，更加重視人民的安全保障問題。
統(tǒng)籌發(fā)展和安全，是城市高質(zhì)量發(fā)展的要求。城市的韌性和安全，是人民城市的基本緯度，是衡量人民城市建設(shè)成果的基礎(chǔ)性指標(biāo)。現(xiàn)實中，維護(hù)城市公共安全需要付出巨大的成本，并受到城市公共治理能力的限制。將安全理念落實到韌性城市建設(shè)之中，形成符合中國城市安全發(fā)展要求的韌性城市建設(shè)特色，是踐行人民城市理念的題中應(yīng)有之義。
韌性城市，通常聚焦于城市在自然災(zāi)害沖擊下的承災(zāi)能力和恢復(fù)能力，對城市規(guī)劃和建設(shè)理念提出了較高要求；韌性安全城市，則更多是用發(fā)展的眼光看待安全，意味著對不確定性有更大的吸納能力，并具備更高效的恢復(fù)能力。從韌性城市到韌性安全城市，是在人民城市建設(shè)實踐中的主動選擇，凸顯了獨特價值判斷和路徑創(chuàng)新。
加強對重大風(fēng)險隱患排查治理 增強市民主動識別、應(yīng)對風(fēng)險的能力 近年來，上海積極推進(jìn)城市安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，安全生產(chǎn)水平、災(zāi)害防治能力、應(yīng)急搶險救災(zāi)能力、應(yīng)急保障能力不斷提升；堅持把韌性安全能力作為城市軟環(huán)境的硬指標(biāo)，基本建立全域覆蓋的安全生產(chǎn)風(fēng)險防控體系和安全運行風(fēng)險防控格局，初步構(gòu)建“一網(wǎng)統(tǒng)管”與“三級平臺、五級應(yīng)用”超大城市運行數(shù)字體征系統(tǒng)。
比如，以城市韌性應(yīng)對天氣“任性”，經(jīng)受住了“煙花”“貝碧嘉”“康妮”等臺風(fēng)帶來的考驗，全力維護(hù)城市正常運轉(zhuǎn)和市民的生命財產(chǎn)安全。但也應(yīng)看到，上海作為超大型城市面臨的風(fēng)險依舊復(fù)雜，還有很多新特征。面對牽一發(fā)而動全身的不確定性，必須提升應(yīng)對挑戰(zhàn)的總體能力，實現(xiàn)“戰(zhàn)略敏捷”。
一是災(zāi)害越“任性”，韌性越重要。氣候變化對城市可能產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險，極端天氣事件可能從“非常態(tài)”變成“新常態(tài)”。2023年，上海全市平均降水量1280毫米，雖然沒有像其他一些城市那樣因連續(xù)暴雨造成嚴(yán)重內(nèi)澇，但城市熱島效應(yīng)和短時強降雨猝不及防，強臺風(fēng)過境，路面積水、高墜、墻面滲水等問題顯現(xiàn)。此外，持續(xù)極端高溫對城市運行的影響是緩慢而持續(xù)的，對城市運行韌性安全的考驗是全方位的。還有最近兩年多次出現(xiàn)的冷暖急轉(zhuǎn)氣溫“過山車”，更是考驗城市運行能力。當(dāng)外在挑戰(zhàn)充滿不確定性的時候，必須用自身的韌性安全來予以應(yīng)對。
二是生產(chǎn)安全瓶頸待破解。近年來，重點行業(yè)的安全生產(chǎn)事故總體呈下降趨勢，重特大事故逐年減少，但建筑業(yè)和危化品領(lǐng)域仍需高度警惕，城市生命線、高層建筑消防及重點領(lǐng)域的風(fēng)險防控能力有待進(jìn)一步提升。特別是，城市運行安全面臨既有快速發(fā)展中積累的風(fēng)險爆發(fā)壓力，也受到安全意識不足、責(zé)任落實不到位等因素影響。面對量大面廣的使用端隱患，需探索更加符合現(xiàn)階段需求的治理措施。
三是基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)規(guī)模大、設(shè)備雜。上海管網(wǎng)有百年前的，也有新建的，“管道—接口—設(shè)施”關(guān)系復(fù)雜，管網(wǎng)環(huán)境多變，管網(wǎng)存在老化等情況。這是城市發(fā)展和城市規(guī)模決定的客觀現(xiàn)象。此外，上海城市化起步早、速度快，破解深度城市化問題沒有作業(yè)可抄。特別是，快速高架道路、軌道交通陸續(xù)進(jìn)入“中年”，高負(fù)荷的交通流量與日常運維、更新改造并進(jìn)，全方位考驗城市精細(xì)化、智慧化與應(yīng)急能力。
四是超越固有認(rèn)知和經(jīng)驗的風(fēng)險挑戰(zhàn)不斷涌現(xiàn)。在技術(shù)變革加速和社會結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整的當(dāng)下，新技術(shù)、新模式的廣泛應(yīng)用既帶來發(fā)展機遇，也伴隨諸多不確定性風(fēng)險。例如，作為全球新能源車保有量最高的城市之一，我們在充電設(shè)施管理以及相關(guān)應(yīng)急救援體系建設(shè)方面面臨全新課題；超過1000萬輛電動自行車的普及，使用過程中的安全隱患、交通秩序管理和火災(zāi)防范成為新的監(jiān)管重點；船舶能源結(jié)構(gòu)向低碳轉(zhuǎn)型，對港口設(shè)施適應(yīng)性改造和航運安全管理提出了前所未有的挑戰(zhàn)。此外，人口老齡化加劇進(jìn)一步使風(fēng)險圖景復(fù)雜化，對公共衛(wèi)生資源的合理配置、城市應(yīng)急保障服務(wù)的優(yōu)化升級、養(yǎng)老機構(gòu)的安全管理和運營規(guī)范、老年人道路交通安全的管理提出了更精準(zhǔn)化的要求。
風(fēng)險與問題的出現(xiàn)是動態(tài)的，這也是推動社會治理創(chuàng)新和能力提升的契機。踐行人民城市理念，在韌性安全城市建設(shè)中就要充分體現(xiàn)以人民為中心的發(fā)展思想，從理念到實踐全面貫徹“人民至上，生命至上”的原則。 一要生命至上、全民參與。以生命安全為核心目標(biāo)，守牢城市安全底線，構(gòu)建全社會共建共治共享的治理格局。加強對城市重大風(fēng)險隱患的排查治理，確保防范重大災(zāi)難性事故發(fā)生。通過廣泛開展安全文化宣傳教育，推動安全理念深入人心，增強市民主動識別、應(yīng)對風(fēng)險的能力，實現(xiàn)全民參與城市安全治理的良性循環(huán)。健全基層應(yīng)急管理機制，推動政府、企業(yè)、社區(qū)和個人協(xié)同發(fā)力，形成以政府為主導(dǎo)、企業(yè)積極參與、基層快速響應(yīng)、全民廣泛支持的多元共建共治共享格局。
二要預(yù)防為主、“體檢”先行。人民城市理念指引下的韌性安全城市建設(shè)，必須以預(yù)防為主。“完善公共安全體系，推動公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型”是“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”的底線思維，是前置防線、前瞻治理、前端控制、前期處置的生動體現(xiàn)。要加強體系建設(shè)，在各個領(lǐng)域強化預(yù)防機制、能力建設(shè)，提高對各類災(zāi)害、事故的預(yù)防能力，保護(hù)人民財產(chǎn)安全，提高預(yù)警能力。從2024年開始，297個地級及以上城市全面開展城市體檢。下一步，建議以“城市體檢”這一全國統(tǒng)一部署為抓手，進(jìn)一步推動城市安全向“防患于未然”模式轉(zhuǎn)型。
三要前瞻規(guī)劃、完善指標(biāo)。人民城市理念下的韌性安全城市建設(shè)必須著眼長遠(yuǎn)，從長治久安和持續(xù)發(fā)展的立場、站位出發(fā)，注重城市韌性安全的前瞻性規(guī)劃，啟動針對極端復(fù)雜風(fēng)險場景的中長期研究，編制韌性安全專項規(guī)劃，推進(jìn)“n規(guī)合一”，不斷優(yōu)化韌性安全城市的指標(biāo)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。通過修訂、完善具體的技術(shù)規(guī)范和評價體系，為城市應(yīng)對多樣化風(fēng)險提供系統(tǒng)化、可行性的解決方案，確保城市運行的安全與穩(wěn)定。上海可積極探索樹立韌性安全建設(shè)的示范標(biāo)準(zhǔn)，為中國乃至全世界提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。
提升功能韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性 增強城市免疫力治愈力恢復(fù)力 推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)，對上海加快建成具有世界影響力的社會主義現(xiàn)代化國際大都市意義重大。當(dāng)前是固本強基推動應(yīng)急管理體系和能力現(xiàn)代化迎難而上的關(guān)鍵時期，要樹牢全生命周期治理理念，久久為功、持之以恒地提升功能韌性、過程韌性和系統(tǒng)韌性，增強城市免疫力、治愈力、恢復(fù)力，確保面對災(zāi)難能具備無傷亡、少損失、快恢復(fù)的強大韌性。
從工作重點說，要精準(zhǔn)聚焦，筑牢城市安全底線。系統(tǒng)提升關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的“免疫系統(tǒng)”，推行基礎(chǔ)設(shè)施智慧體檢，夯實城市安全根基。完善基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化智慧體檢、周期性體檢和專項體檢制度，覆蓋城市生命線工程和重要建筑物。針對長期服役設(shè)施，開展運行功能、服役狀態(tài)和周邊環(huán)境的全面檢測，優(yōu)化城市安全監(jiān)測參數(shù)體系。完善多維監(jiān)測與科學(xué)評估體系，提升應(yīng)急物流、生命線運行和氣象服務(wù)的復(fù)合應(yīng)對能力，為復(fù)雜環(huán)境下的城市安全提供保障。通過智能診斷技術(shù)，精準(zhǔn)施策，形成兼具實用性和前瞻性的風(fēng)險治理“上海樣板”。通過科學(xué)數(shù)據(jù)積累，探索設(shè)施冗余度與安全性、投入與災(zāi)害概率等關(guān)聯(lián)性，制定韌性安全指標(biāo)和驗收標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合風(fēng)險空間特征，推動城市生命線基礎(chǔ)設(shè)施升級改造，建設(shè)無廢、低碳、海綿城市，推進(jìn)防洪排水工程標(biāo)準(zhǔn)化，提升綜合抗災(zāi)能力。
從社會支撐說，要全民共治，構(gòu)建韌性安全新生態(tài)。動員全社會力量，深入推進(jìn)安全文化建設(shè)。可通過主流媒體策劃安全話題討論，普及“人人都是城市安全守護(hù)者”的理念，將防災(zāi)減災(zāi)教育納入全民教育體系。打造“身邊”的應(yīng)急救援實訓(xùn)場景，依托城市公園綠地布局應(yīng)急體驗中心，讓安全教育深入社區(qū)和家庭，推進(jìn)“家家一本手冊、一套裝備、n項技能”的全民安全建設(shè)。注重房屋、消防和燃?xì)饨K端的使用安全，探索電動車換電網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃等全鏈條治理機制。針對住房產(chǎn)權(quán)分散、居民認(rèn)知差異等問題，創(chuàng)新資金籌措模式，推動房屋體檢制度化和全生命周期保險覆蓋，提升家庭端與城市公共安全的銜接水平。
從技術(shù)支撐說，要自主創(chuàng)新，引領(lǐng)城市安全智防升級。以新質(zhì)生產(chǎn)力為核心動能，推動韌性安全關(guān)鍵技術(shù)的自主研發(fā)與全面應(yīng)用。集中力量開發(fā)具有智能監(jiān)測、精準(zhǔn)預(yù)警、高效處置和科學(xué)研判能力的先進(jìn)設(shè)備與成套技術(shù)，特別是在老舊基礎(chǔ)設(shè)施和復(fù)雜場景的安全管理中實現(xiàn)技術(shù)突破。聚焦城市老舊管網(wǎng)的精準(zhǔn)更換與升級，通過大數(shù)據(jù)分析和智能設(shè)備實時監(jiān)測，提升供水、燃?xì)獾然A(chǔ)設(shè)施的運行安全性和穩(wěn)定性。引入適用于狹窄空間的小型化監(jiān)測設(shè)備，擴大對社區(qū)、街道等高風(fēng)險區(qū)域的覆蓋范圍，建立從風(fēng)險發(fā)現(xiàn)到主動防控的全鏈條管理體系。提升對極端風(fēng)險的動態(tài)掌控能力，研發(fā)基于人工智能和物聯(lián)網(wǎng)的綜合應(yīng)急平臺，增強對城市運行風(fēng)險的感知和預(yù)警能力，實現(xiàn)多領(lǐng)域、多災(zāi)種的聯(lián)動預(yù)防。將前沿技術(shù)融入韌性安全體系，助力實現(xiàn)從“技術(shù)跟隨”到“技術(shù)引領(lǐng)”的跨越。強化安全保險產(chǎn)品的推廣應(yīng)用，實現(xiàn)風(fēng)險防控“體檢—預(yù)防—保險減損”的全鏈條閉環(huán)管理，從單一的人防、技防轉(zhuǎn)向更加智能化的智防和本質(zhì)安全。在各類風(fēng)險沖擊下，要發(fā)揮出各種新技術(shù)、新設(shè)備對基層的“增能”，助推基層應(yīng)急管理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。
從體系完善說，要改革創(chuàng)新，構(gòu)筑韌性城市長效機制。通過全面改革與創(chuàng)新，健全韌性安全城市的制度體系，形成可持續(xù)、可復(fù)制的長效機制。完善應(yīng)急指揮調(diào)度機制，提升“平災(zāi)結(jié)合”的響應(yīng)效率，建立更加扁平化的指揮體系。強化互聯(lián)互通，推動信息流、指令流、資源流的實時共享，形成高效協(xié)同的應(yīng)急救援模式。加強對高風(fēng)險區(qū)域和領(lǐng)域的治理，包括城市生命線、危險化學(xué)品儲運、老舊住宅區(qū)和地下空間等。通過風(fēng)險疊加與耦合的動態(tài)評估，完善風(fēng)險地圖和隱患清單，為精準(zhǔn)治理提供科學(xué)依據(jù)。特別是在公共地下空間防澇治理中，加強對醫(yī)院設(shè)備層、軌道交通連通節(jié)點等重點部位的改造，避免因“木桶短板”引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。推動“條塊結(jié)合”協(xié)同治理機制，明確條線部門與屬地管理責(zé)任，形成聯(lián)動共治格局。通過建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的治理體系，攻克韌性城市建設(shè)中的突出短板，為城市安全治理樹立新標(biāo)桿。
總之，韌性安全城市建設(shè)要繼續(xù)在人民城市理念指引下，進(jìn)一步發(fā)揮人民城市的組織協(xié)同優(yōu)勢，使韌性安全城市建設(shè)真正落實到每一位市民的工作生活中，將韌性安全的理念貫穿到城市發(fā)展的各個層面，以制度創(chuàng)新、科技支撐和全民參與為動力，形成全社會共同參與、共同守護(hù)的城市安全新格局。
來源：解放日報
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