各省、自治區(qū)、直轄市人民政府辦公廳，發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生計(jì)生委、南水北調(diào)辦、三峽辦綜合司（辦公廳）：
為貫徹落實(shí)《水污染防治行動計(jì)劃》的要求，做好《重點(diǎn)流域水污染防治“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《重點(diǎn)流域規(guī)劃》）編制工作，我部會同發(fā)展改革委、水利部等部門編制了《重點(diǎn)流域水污染防治“十三五”規(guī)劃編制技術(shù)大綱》（以下簡稱《技術(shù)大綱》）。經(jīng)商有關(guān)部門同意，現(xiàn)將《技術(shù)大綱》（見附件）印送給你們。請各省（區(qū)、市）和相關(guān)部門按照《重點(diǎn)流域規(guī)劃》編制部署，組織本省（區(qū)、市）、本部門有關(guān)人員，做好規(guī)劃編制的配合工作。
環(huán)境保護(hù)部辦公廳
2016年1月18日
重點(diǎn)流域水污染防治“十三五”規(guī)劃編制技術(shù)大綱
為貫徹落實(shí)《水污染防治行動計(jì)劃》（國發(fā)〔2015〕17號，以下簡稱《水十條》）的要求，推進(jìn)《重點(diǎn)流域水污染防治“十三五”規(guī)劃》（以下簡稱《“十三五”規(guī)劃》）編制工作，根據(jù)《重點(diǎn)流域水污染防治“十三五”規(guī)劃編制工作方案》（環(huán)辦函〔2015〕1781號，以下簡稱《工作方案》），制定本技術(shù)大綱，用于指導(dǎo)各省、自治區(qū)、直轄市《“十三五”規(guī)劃》編制工作。
一、總論
（一）編制背景
黨中央、國務(wù)院高度重視水污染防治工作。“九五”以來，國家先后將淮河、遼河、海河、太湖、巢湖、滇池、三峽庫區(qū)及其上游、松花江、黃河中上游、丹江口庫區(qū)及上游、長江中下游等11個(gè)流域列為水污染防治重點(diǎn)流域，連續(xù)實(shí)施了重點(diǎn)流域水污染防治四個(gè)五年規(guī)劃，水污染防治工作取得積極成效。
根據(jù)國控?cái)嗝妫c(diǎn)位）監(jiān)測數(shù)據(jù)，2014年全國地表水水質(zhì)總體為輕度污染，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）占
63.2%，劣Ⅴ類占9.2%;與2006年相比，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）比例提高了25.0個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）比例降低了21.1個(gè)百分點(diǎn)；與2010年相比，Ⅰ～Ⅲ類水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）比例提高了8.8個(gè)百分點(diǎn)，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面（點(diǎn)位）比例降低了7.5個(gè)百分點(diǎn)。
與2020年全面建成小康社會的環(huán)境要求和人民群眾不斷增長的環(huán)境需求相比，“十三五”期間水污染防治工作仍然十分艱巨、形勢依然嚴(yán)峻，需要在四個(gè)五年規(guī)劃實(shí)施基礎(chǔ)上統(tǒng)籌打好持久戰(zhàn)和攻堅(jiān)戰(zhàn)。從空間上看，大江大河水質(zhì)改善明顯，但與群眾生活關(guān)系密切的支流、城市水體等“小河小溝”改善不明顯甚至惡化，需要“大小并重”統(tǒng)籌推進(jìn)；從類型上看，全國水質(zhì)呈總體改善趨勢，但部分良好水體有所惡化，部分水體仍為劣V類，局部近岸海域污染嚴(yán)重，需要突出狠抓“好差”兩頭；從污染指標(biāo)來看，實(shí)施總量控制的化學(xué)需氧量、氨氮等指標(biāo)改善明顯，但總磷、總氮等指標(biāo)污染日益突出，持久性有機(jī)污染物等指標(biāo)未得到控制，需要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心實(shí)施差別化、精細(xì)化的精準(zhǔn)治理；從問題來看，水資源開發(fā)利用強(qiáng)度大，水生態(tài)空間擠占嚴(yán)重，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重、空間布局不合理等因素導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高、水污染事件頻發(fā)，政策和機(jī)制還有不少薄弱環(huán)節(jié)，保障水環(huán)境安全壓力大，需要系統(tǒng)治理、綜合施策。
近年來，黨中央、國務(wù)院對生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護(hù)提出了一系列新理念新思想新戰(zhàn)略，出臺發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《水十條》等一系列重大決策，為“十三五”期間做好重點(diǎn)流域水污染防治工作帶來了新的歷史機(jī)遇。重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃的編制和實(shí)施必須深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的重大決策部署，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，遵循中國特色社會主義“五位一體”總布局，緊緊圍繞“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，協(xié)同推動新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化，以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，加大環(huán)境污染治理力度，實(shí)施多污染物協(xié)同治理，實(shí)施最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)制度，將《水十條》變?yōu)槭┕D，加快補(bǔ)齊生態(tài)環(huán)境短板。
（二）編制依據(jù)
除《中華人民共和國水污染防治法》等法律法規(guī)、《生態(tài)文明體制改革總體方案》等規(guī)范性文件、《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）等標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范外，規(guī)劃編制要充分參照以下依據(jù)：
《水污染防治行動計(jì)劃》；
各省、自治區(qū)、直轄市水污染防治目標(biāo)責(zé)任書；
各省、自治區(qū)、直轄市水污染防治工作方案；
《水污染防治工作方案編制技術(shù)指南》（環(huán)辦函〔2015〕1232號）；
《水體達(dá)標(biāo)方案編制技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦函〔2015〕1711號）。
（三）規(guī)劃范圍與時(shí)限
根據(jù)《水十條》要求，規(guī)劃范圍為長江、黃河、珠江、松花江、淮河、海河、遼河等七大流域，并結(jié)合《水十條》實(shí)施各省、自治區(qū)、直轄市目標(biāo)責(zé)任書要求，適當(dāng)兼顧浙閩片河流、西南諸河、西北諸河以及入海河流、近岸海域1等水質(zhì)改善任務(wù)安排。
規(guī)劃時(shí)限為2016~2020年。
（四）編制思路
目前《水十條》實(shí)施工作已經(jīng)全面展開，結(jié)合各省、自治區(qū)、直轄市水污染防治目標(biāo)責(zé)任書簽訂工作，通過與各地反復(fù)研究對接，目前全國已經(jīng)初步確定了1900余個(gè)控制斷面及其目標(biāo)指標(biāo)要求（納入各省、自治區(qū)、直轄市水污染防治目標(biāo)責(zé)任書）、劃分了約1800余個(gè)控制單元，基本完成了流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系構(gòu)建；各省、自治區(qū)、直轄市，各地市都已經(jīng)開始編制并將報(bào)批本行政區(qū)的水污染防治工作方案，確定“十三五”期間需要改善、重點(diǎn)治理的河流清單；有關(guān)部委分頭落實(shí)《水十條》，已經(jīng)或即將形成相關(guān)的專項(xiàng)工作方案、計(jì)劃、政策、措施，各項(xiàng)任務(wù)安排相繼出臺。
在這三方面的工作基礎(chǔ)上，與以前重點(diǎn)流域規(guī)劃不同，《“十三五”規(guī)劃》重在進(jìn)一步落實(shí)好《水十條》，自下而上與自上而下相結(jié)合，深化流域“分區(qū)、分級、分類”管理，以控制單元差別化、精細(xì)化、科學(xué)化的治污方案為核心，實(shí)現(xiàn)流域、飲用水、地下水、黑臭水體、近岸海域等各類水體的統(tǒng)籌，務(wù)求因地制宜、可達(dá)可行（如圖1所示）。
圖1《“十三五”規(guī)劃》編制思路圖
總體而言，《“十三五”規(guī)劃》編制思路上將進(jìn)一步突出以下重點(diǎn)：
一是突出控制單元精細(xì)化管理。按照“分區(qū)、分級、分類”的思路，銜接水（環(huán)境）功能區(qū)劃，結(jié)合相關(guān)科研成果和《水十條》“建立流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系”的明確要求，在《重點(diǎn)流域水污染防治規(guī)劃（2011-2015年）》（以下簡稱《“十二五”規(guī)劃》）“流域-控制區(qū)-控制單元”三級分區(qū)管理體系的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化，建立由流域（一級區(qū)）、水生態(tài)控制區(qū)（二級區(qū)）、控制單元（三級區(qū)）構(gòu)成的流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系，進(jìn)一步做實(shí)空間分區(qū)分類差別化管理的規(guī)劃思路，形成全國地表水環(huán)境統(tǒng)一管理的基本框架。將控制單元作為分析環(huán)境問題、落實(shí)《水十條》各項(xiàng)任務(wù)措施、統(tǒng)籌各類水體防治要求的基本空間單位，提升水環(huán)境精細(xì)化管理水平。
二是突出水環(huán)境質(zhì)量改善核心。自上而下將《水十條》關(guān)于流域和區(qū)域、近岸海域等水質(zhì)目標(biāo)要求落地、細(xì)化，自下而上搞好質(zhì)量目標(biāo)可達(dá)性分析和輸入響應(yīng)分析，主抓“好差兩頭”，圍繞水環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)設(shè)計(jì)和實(shí)施各項(xiàng)任務(wù)措施，落實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任，充分發(fā)揮地方政府積極性和主動性。
三是突出重點(diǎn)單元。在一般普適性要求的基礎(chǔ)上，篩選優(yōu)先控制單元和重點(diǎn)海區(qū)，聚焦任務(wù)，因地制宜明確任務(wù)措施，編制優(yōu)先控制單元污染防治方案和重點(diǎn)海區(qū)污染防治方案，加強(qiáng)與發(fā)改、國土、住建、水利、農(nóng)業(yè)等部門專項(xiàng)規(guī)劃銜接，集中力量保護(hù)和改善一批水體的水質(zhì)。
四是突出骨干工程。以水質(zhì)改善目標(biāo)導(dǎo)向和重點(diǎn)單元問題導(dǎo)向?yàn)橹鳎骖櫋端畻l》治污減排重點(diǎn)任務(wù)要求，充分考慮經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，分類型和地區(qū)篩選一批骨干工程項(xiàng)目，統(tǒng)籌集成好《水十條》實(shí)施過程中形成的系列成果，強(qiáng)調(diào)國家導(dǎo)向、國家事權(quán)，明確投資方向、抓手，創(chuàng)新融資政策，實(shí)施系統(tǒng)治理，支撐本地區(qū)水質(zhì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
根據(jù)《工作方案》，《“十三五”規(guī)劃》編制的流程是：國家和地方上下聯(lián)動，自下而上按控制單元污染防治方案、省級流域規(guī)劃（如××省××流域水污染防治“十三五”規(guī)劃）、各大流域和近岸海域規(guī)劃、全國總體規(guī)劃的順序逐級匯總，確保各層級目標(biāo)任務(wù)上下銜接、協(xié)調(diào)一致。《“十三五”規(guī)劃》編制技術(shù)路線如圖2所示。
圖2《“十三五”規(guī)劃》編制技術(shù)路線圖
（五）編制原則
1.質(zhì)量主線，分區(qū)細(xì)化
以水環(huán)境質(zhì)量改善為主線，以流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系為框架，以規(guī)劃編制推動《水十條》目標(biāo)任務(wù)的細(xì)化分解，明確分流域、分區(qū)域的質(zhì)量改善清單和目標(biāo)，落實(shí)地方政府環(huán)境質(zhì)量改善責(zé)任。建立流域統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、區(qū)域細(xì)化落實(shí)的編制體系，將數(shù)據(jù)梳理、問題分析、措施設(shè)計(jì)等細(xì)化到具體單元，實(shí)施網(wǎng)格化精細(xì)管理。
2.因地制宜，系統(tǒng)治理
以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，查找分析原因、科學(xué)確定目標(biāo)、研究提出對策，淡化常規(guī)性、一般性任務(wù)要求，突出針對性、差異性和可操作性任務(wù)要求，制定因地制宜的綜合治理方案。堅(jiān)持水環(huán)境、水資源和水生態(tài)，地表地下，陸域水域，流域海域，點(diǎn)源與非點(diǎn)源，工程措施與非工程措施統(tǒng)籌的系統(tǒng)思維，構(gòu)建多措并舉、協(xié)調(diào)推進(jìn)的格局。
3.上下聯(lián)動，多方合力
加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，明確部門責(zé)任，強(qiáng)化目標(biāo)要求，鼓勵地方及有關(guān)部門根據(jù)各自實(shí)際情況創(chuàng)新實(shí)踐，充分發(fā)揮地方自主能動性。國家層面，銜接國務(wù)院各有關(guān)部門專項(xiàng)規(guī)劃，自上而下制定統(tǒng)一技術(shù)方法，強(qiáng)化區(qū)劃與重點(diǎn)單元識別、治污減排輸入響應(yīng)等專題的技術(shù)方法指導(dǎo)。地方層面，注重問題、水體、目標(biāo)、任務(wù)、責(zé)任等清單的落實(shí)，明確治污路徑。重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)問題注重地方與國家聯(lián)動，群策群力。
4.信息公開，公眾參與
把聽取公眾意見、非政府組織（NGO）參與作為規(guī)劃編制工作的重要環(huán)節(jié)，治理方案、達(dá)標(biāo)進(jìn)程等要聽取社會公眾意見和建議，定期公布《“十三五”規(guī)劃》編制的階段性成果、工作進(jìn)展，率先公布環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容，接受公眾和社會監(jiān)督，多渠道引入社會公眾參與決策。
二、規(guī)劃編制主要工作
（一）建立流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系
本項(xiàng)工作是《水十條》具體要求，國家層面自上而下統(tǒng)一開展，地方自下而上對接細(xì)化落地，上下結(jié)合形成覆蓋各流域的分區(qū)成果。流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系包括流域、水生態(tài)控制區(qū)、控制單元三個(gè)層級，是在《“十二五”規(guī)劃》“流域-控制區(qū)-控制單元”三級分區(qū)管理體系基礎(chǔ)上的深化，控制區(qū)層級進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)管理思想，控制單元層級進(jìn)一步精細(xì)化落地并作為治污減排、輸入響應(yīng)、排污許可的基本管理單元。
其中，流域?qū)蛹墢?qiáng)調(diào)統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、總體把握，主要把握水污染防治的宏觀布局，明確流域水污染防治重點(diǎn)和方向，協(xié)調(diào)流域內(nèi)上下游、左右岸及各行政區(qū)的防治工作。
水生態(tài)控制區(qū)與《“十二五”規(guī)劃》中的控制區(qū)（主要作用是落實(shí)省級政府治污責(zé)任）相對應(yīng)，在發(fā)揮控制區(qū)層級對推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌、促進(jìn)水生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)的作用方面進(jìn)行了深化。水生態(tài)控制區(qū)是在區(qū)域（中觀指導(dǎo)）尺度上統(tǒng)籌考慮水生態(tài)系統(tǒng)完整性而劃定的分區(qū)，在流域?qū)蛹墸ê暧^統(tǒng)籌）與控制單元層級（操作層級）之間承上啟下，根據(jù)流域生態(tài)系統(tǒng)分異特征自上而下、控制單元自下而上歸集兩者相互結(jié)合最終確定。按照水陸統(tǒng)籌的原則，根據(jù)氣候、地質(zhì)、地貌、土地利用、土壤類型等要素以及水生態(tài)系統(tǒng)空間分布格局，確定不同區(qū)域的主要生態(tài)特征，明確區(qū)域主要生態(tài)服務(wù)功能，提出管理要求，指引協(xié)調(diào)控制區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。
控制單元層級是與《“十二五”規(guī)劃》概念一致、但更為精細(xì)的水陸融合單元，是綜合污染防治科學(xué)性和行政管理便利性的空間實(shí)體，是流域水生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)管理體系最核心的組成部分，主要是為在可操作的、責(zé)任落實(shí)、空間落地的尺度上建立污染源和水質(zhì)間的輸入響應(yīng)關(guān)系，因地制宜地實(shí)施精細(xì)化、差別化管理，落實(shí)總量控制、環(huán)評審批、排污許可與交易等環(huán)境管理措施。控制單元劃分與水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)及其陸上排污口、污染源銜接，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小行政單位并保證流域的完整性，在不打破自然水系前提下，以控制斷面為節(jié)點(diǎn)，組合同一匯水范圍的行政單位而成。《“十二五”規(guī)劃》中的控制單元以區(qū)縣為最小行政單位，而《“十三五”規(guī)劃》以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為最小行政單位，控制單元的數(shù)量也大幅增加。控制單元劃分的初步結(jié)果如表1所示。
表1控制單元劃分初步結(jié)果統(tǒng)計(jì)表
借鑒《“十二五”規(guī)劃》編制工作經(jīng)驗(yàn)，在《“十三五”規(guī)劃》編制過程中，以流域?yàn)閱挝唬h(huán)保部門專家代表與水利部門專家代表共同開展控制單元與水功能區(qū)邊界、目標(biāo)等屬性的對接工作，確定生態(tài)控制區(qū)范圍及其生態(tài)功能。
各地直接使用國家層面的成果，并可根據(jù)工作需要，參考附5中的控制單元劃分方法，在控制單元的基礎(chǔ)上進(jìn)一步細(xì)化，科學(xué)確定控制斷面，編制優(yōu)先控制單元實(shí)施方案，確保治污減排、質(zhì)量改善要求落地。
（二）分析水環(huán)境形勢
以控制單元為基本空間單位，將2010~2014年水質(zhì)、水污染物排放、水資源、水生態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集，結(jié)合各地水污染防治工作方案編制工作，全面分析水環(huán)境現(xiàn)狀、問題及形勢。
1.水生態(tài)環(huán)境狀況
按照《地表水環(huán)境質(zhì)量評價(jià)辦法（試行）》（環(huán)辦〔2011〕22號）進(jìn)行地表水水質(zhì)評價(jià)。按照《海水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)（GB 3097-1997）》進(jìn)行近岸海域水質(zhì)評價(jià)。評價(jià)對象除地表水控制斷面外，還包括地表水飲用水水源地。分析近年來各控制單元水質(zhì)變化趨勢以及超標(biāo)污染指標(biāo)變化情況，識別水質(zhì)不達(dá)標(biāo)控制單元及主要超標(biāo)因子，有條件的地區(qū)按照《水體達(dá)標(biāo)方案編制技術(shù)指南》（試行）開展深入測算。
參考《流域生態(tài)健康評估技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦函〔2013〕320號）、《湖泊生態(tài)安全調(diào)查與評估技術(shù)指南（試行）》（環(huán)辦〔2014〕111號）等，對含有國家和省級重要物種保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)的區(qū)域，江河源頭、現(xiàn)狀水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的江河湖庫、現(xiàn)狀水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于二類的近岸海域，以及珍稀瀕危水生生物、重要水產(chǎn)種質(zhì)資源以及產(chǎn)卵場、索餌場、越冬場、洄游通道等重要漁業(yè)水域進(jìn)行生態(tài)健康狀況評估，識別需要強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)的控制單元。
2.主要污染物排放
全面調(diào)查工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、船舶港口（需要的地區(qū)）等污染源排放以及風(fēng)險(xiǎn)源情況，以地市為單位收集環(huán)境統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，按控制單元分析廢水、化學(xué)需氧量（COD）、氨氮、總磷、重金屬等排放量變化趨勢，工業(yè)、城鎮(zhèn)生活、農(nóng)業(yè)等不同來源貢獻(xiàn)率的變化，以及不同工業(yè)行業(yè)排污比重等信息，分析污染治理水平。結(jié)合水環(huán)境質(zhì)量分析結(jié)果，重點(diǎn)關(guān)注水質(zhì)惡化或超標(biāo)的控制單元及主要超標(biāo)因子所對應(yīng)的污染物排放情況。
近岸海域規(guī)劃范圍除需進(jìn)行上述調(diào)查內(nèi)容以外，還需對污染入海河流和直排源的水質(zhì)和污染負(fù)荷狀況、海洋污染源負(fù)荷（水產(chǎn)養(yǎng)殖、船舶等）進(jìn)行調(diào)查。
3.評估《“十二五”規(guī)劃》實(shí)施情況
《“十二五”規(guī)劃》涉及的省、自治區(qū)、直轄市，開展《“十二五”規(guī)劃》實(shí)施情況評估，重在總結(jié)問題和經(jīng)驗(yàn)。評估內(nèi)容和要求見附2。
4.“十三五”水污染防治形勢
收集人口及城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)，分析城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢；收集GDP及一、二、三產(chǎn)數(shù)據(jù)，分析產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢；收集各工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)值、產(chǎn)品產(chǎn)量等數(shù)據(jù)，分析工業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化趨勢；收集耕地、林地、草地、建筑用地等數(shù)據(jù)，分析土地利用結(jié)構(gòu)變化，總結(jié)各控制單元的資源特征及演變規(guī)律。水質(zhì)惡化或超標(biāo)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)突出的控制單元還應(yīng)深入分析工業(yè)行業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的合理性。
結(jié)合國家深化改革、依法治國、加快生態(tài)文明建設(shè)、健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度等一系列重大決策以及各地“十三五”國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃等相關(guān)成果，分析“十三五”水環(huán)境保護(hù)面臨的壓力、機(jī)遇與挑戰(zhàn)。
（三）明確規(guī)劃總體要求
各流域全面貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，以《水十條》為指導(dǎo)綱領(lǐng)，根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市《水污染防治目標(biāo)責(zé)任書》，銜接各省、自治區(qū)、直轄市水污染防治工作方案，明確規(guī)劃的指導(dǎo)思想、基本原則，科學(xué)確定水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。
流域規(guī)劃各類水體水質(zhì)目標(biāo)應(yīng)以各省、自治區(qū)、直轄市與國家簽訂的目標(biāo)責(zé)任書為基礎(chǔ)，按照以控制單元統(tǒng)籌飲用水、地表水、地下水、城市水體、近岸海域等各類水體污染防治的思路，適當(dāng)補(bǔ)充黑臭水體、重要的市縣控制斷面、重要水源地監(jiān)測點(diǎn)位等。對于水質(zhì)良好、具有生態(tài)保護(hù)功能的可研究提出相應(yīng)的水生態(tài)保護(hù)目標(biāo)要求，銜接《全國水資源綜合規(guī)劃》，提出生態(tài)流量等控制目標(biāo)。各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)劃目標(biāo)按照流域進(jìn)行分列，并注意處理好上下游水質(zhì)目標(biāo)銜接問題。重要的控制單元無常規(guī)監(jiān)測斷面的，要提出增設(shè)控制斷面要求。
目標(biāo)確定遵循以下原則：一是遵照水質(zhì)反退化原則，規(guī)劃目標(biāo)原則上不低于水質(zhì)現(xiàn)狀值。二是以《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011-2030年）》、各地水環(huán)境功能區(qū)劃等為重要依據(jù)，斷面水質(zhì)目標(biāo)充分銜接水（環(huán)境）功能區(qū)目標(biāo)。現(xiàn)狀水質(zhì)高于水（環(huán)境）功能區(qū)目標(biāo)的，目標(biāo)按照現(xiàn)狀水質(zhì)類別考慮；五年規(guī)劃難以達(dá)到水（環(huán)境）功能區(qū)目標(biāo)，需要進(jìn)行分析解釋，明確階段性目標(biāo)。三是結(jié)合區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、污染減排潛力以及斷面近幾年水質(zhì)變化情況，科學(xué)確定規(guī)劃斷面水質(zhì)目標(biāo)。四是銜接國務(wù)院已批復(fù)的相關(guān)規(guī)劃中的斷面水質(zhì)目標(biāo)。五是達(dá)到地方政府承諾的環(huán)境目標(biāo)要求，如創(chuàng)模、生態(tài)市建設(shè)等。六是兼顧生態(tài)環(huán)境可達(dá)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行。
（四）編制優(yōu)先控制單元污染防治方案
1.優(yōu)先控制單元篩選與分類
篩選確定優(yōu)先控制單元。對控制單元進(jìn)行綜合分析，識別水環(huán)境問題，可按以下幾方面考慮篩選優(yōu)先控制單元：一是現(xiàn)狀水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的單元；二是含有國家或省級自然保護(hù)區(qū)的單元；三是維系流域區(qū)域水生態(tài)安全格局、大部分水體具有飲用水等重要功能的單元；四是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高，易發(fā)突發(fā)事件的單元。優(yōu)先控制單元篩選不限于上述四個(gè)方面，但篩選出的優(yōu)先控制單元要有充分的理由。各地篩選結(jié)果經(jīng)流域組、總體組審核后，統(tǒng)籌確定《“十三五”規(guī)劃》的優(yōu)先控制單元，作為“十三五”期間水污染防治工作的主攻方向。
優(yōu)先控制單元分為水質(zhì)維護(hù)型和水質(zhì)改善型兩類。以《水十條》目標(biāo)責(zé)任書作為主要依據(jù)，現(xiàn)狀水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的單元納入水質(zhì)改善型優(yōu)先控制單元。其余以保護(hù)敏感水體和重要物種、保障飲用水等重要使用功能、防范水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)（含未來重大工程帶來的水質(zhì)惡化風(fēng)險(xiǎn)）等為主要方向的優(yōu)先控制單元納入水質(zhì)維護(hù)型優(yōu)先控制單元。
2.優(yōu)先控制單元污染防治方案編制
水質(zhì)改善型單元方案編制實(shí)施一區(qū)一策的差別化精準(zhǔn)治理。在控制單元污染防治方案研究編制與可達(dá)性分析過程中，要特別重視控制單元內(nèi)污染源-（排污口）-水體的輸入響應(yīng)關(guān)系分析，重點(diǎn)針對水體主要污染因子和優(yōu)先控制污染物等，找準(zhǔn)問題根源，提高任務(wù)措施的精準(zhǔn)性和針對性。同時(shí)，還應(yīng)突出措施的綜合性和任務(wù)的可操作性。一是控源減污，以企事業(yè)單位廢水穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放為前提，結(jié)合水環(huán)境質(zhì)量改善需求及水污染治理的技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行性，提出排污單位污染物削減要求。二是節(jié)水及再生水利用，通過工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活全方位節(jié)水及非常規(guī)水源的開發(fā)使用，提高水資源重復(fù)利用率控制用水總量，減輕污染負(fù)荷。三是生態(tài)攔截及深度處理，通過人工濕地等措施進(jìn)一步減少進(jìn)入水體的污染物量。四是增加生態(tài)流量，通過優(yōu)化調(diào)度，在時(shí)間、空間兩個(gè)維度進(jìn)行水資源的有效配置，進(jìn)一步強(qiáng)化水的環(huán)境屬性，增加環(huán)境容量。
水質(zhì)維護(hù)型單元方案總體編制思路是在確保水質(zhì)不降低類別的前提下，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、重點(diǎn)突出的原則，結(jié)合水生態(tài)環(huán)境狀況變化趨勢，針對生態(tài)保護(hù)特定需求（如敏感水體和重要物種保護(hù)、風(fēng)險(xiǎn)防控、功能保障等）及主要問題提出措施。
總體組后續(xù)將在充分借鑒《水體達(dá)標(biāo)方案編制技術(shù)指南（試行）》等已有成果的基礎(chǔ)上，出臺專門的優(yōu)先控制單元篩選、分類及污染防治方案編制技術(shù)要求。
（五）編制近岸海域污染防治方案
1.重點(diǎn)海區(qū)篩選
沿海各地對近岸海域分區(qū)進(jìn)行綜合分析，對近岸海域分區(qū)的水質(zhì)現(xiàn)狀進(jìn)行評估，并參考近岸海域分區(qū)生態(tài)敏感性以及其他需要加以重點(diǎn)保護(hù)的需求，篩選重點(diǎn)海區(qū)，經(jīng)近岸海域組、總體組審核后作為《“十三五”規(guī)劃》的重點(diǎn)海區(qū)。
重點(diǎn)海區(qū)可以分為三類，第一類是沿海城市陸域污染控制與海區(qū)水質(zhì)有顯著響應(yīng)關(guān)系，即通過沿海城市陸域污染控制，海區(qū)水質(zhì)預(yù)期有明顯改善的，稱為水質(zhì)改善型海區(qū)。第二類是沿海城市和外海輸入影響較大，僅僅通過沿海城市陸域污染控制改善近岸海域水質(zhì)較為困難，稱為水質(zhì)維護(hù)型海區(qū)（Ⅰ）。第三類是海區(qū)水質(zhì)受沿海城市、大江大河流域上游輸入、以及受外海輸入三者共同影響，僅僅通過沿海城市陸域污染控制難以支撐近岸海域水質(zhì)改善的，稱為水質(zhì)維護(hù)型海區(qū)（Ⅱ）。
2.近岸海域污染防治規(guī)劃編制
對于入海河流整治。首先，入海河流整治方案與重點(diǎn)流域控制單元污染防治方案相銜接，已納入優(yōu)先控制單元的入海河流按照流域規(guī)劃要求執(zhí)行，但需要增加總磷、總氮目標(biāo)要求；沒有納入流域規(guī)劃的入海河流，按照消滅劣Ⅴ類和總氮、總磷控制的要求制定方案。
對于水質(zhì)改善型海區(qū)。按照水質(zhì)目標(biāo)管理技術(shù)方法，開展陸域污染物排放量、入海量以及水產(chǎn)養(yǎng)殖排放的調(diào)查，建立污染物排放與海區(qū)水質(zhì)之間的響應(yīng)關(guān)系，綜合考慮污染源可控性、環(huán)境目標(biāo)可達(dá)性，科學(xué)制定流域和區(qū)域的污染控制措施，確保重點(diǎn)海區(qū)水質(zhì)有所改善。
對于水質(zhì)維護(hù)型海區(qū)（Ⅰ、Ⅱ）。嚴(yán)控海區(qū)污染物增量，加強(qiáng)沿海城市污染源達(dá)標(biāo)排放治理、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染源的治理以及上游河流通量的控制，并注重海區(qū)生態(tài)修復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)防范，確保近岸海域海水水質(zhì)不下降。
總體組后續(xù)將出臺近岸海域污染防治規(guī)劃編制技術(shù)指南。
（六）篩選規(guī)劃項(xiàng)目
《“十三五”規(guī)劃》主要根據(jù)優(yōu)先控制單元和重點(diǎn)海區(qū)強(qiáng)化保護(hù)與治理的需求，篩選對水質(zhì)改善和維護(hù)效益顯著、前期工作充分的項(xiàng)目作為規(guī)劃骨干工程項(xiàng)目。骨干工程項(xiàng)目篩選指南詳見附3。
各地在篩選骨干工程項(xiàng)目時(shí)要特別關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的必要性和經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性，以水質(zhì)達(dá)標(biāo)為基本判斷標(biāo)準(zhǔn)，合理確定項(xiàng)目工藝、建設(shè)規(guī)模、執(zhí)行排放標(biāo)準(zhǔn)等要素，提前謀劃項(xiàng)目運(yùn)營機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮骨干工程項(xiàng)目對改善水環(huán)境質(zhì)量的效益，堅(jiān)決避免不顧實(shí)際情況、片面追求高新工藝、高排放標(biāo)準(zhǔn)等情況。
（七）制度政策保障措施
各地根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》《生態(tài)文明體制改革總體方案》等文件精神，結(jié)合國務(wù)院有關(guān)部門落實(shí)《水十條》的配套政策措施，從組織實(shí)施、資金來源、技術(shù)應(yīng)用等方面提出推進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的措施。
三、工作成果
（一）地方提交成果
1.優(yōu)先控制單元和重點(diǎn)海區(qū)污染防治方案
2.省級規(guī)劃文本
按照技術(shù)大綱要求，結(jié)合地方實(shí)際情況，按照省套流域的方式，編制完成地方《“十三五”規(guī)劃》文本，通過國家相關(guān)部門組織專家進(jìn)行審查后上報(bào)，規(guī)劃文本要內(nèi)容詳實(shí)、文字簡練、層次清楚。
為便于方案、規(guī)劃審查和流域匯總工作，各地在提交上述成果的同時(shí)，需要提交必要的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，包括：
（1）2010~2015年規(guī)劃斷面逐月水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)
（2）2010~2015年近岸海域逐次水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)
（3）2010~2015年入海河流和直排口逐月水質(zhì)監(jiān)測數(shù)據(jù)
同時(shí)，填報(bào)附4中的調(diào)查表。
（二）總體工作成果
在各地規(guī)劃基礎(chǔ)上，結(jié)合各部門相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容及研究成果，各流域組統(tǒng)籌集成，總體組進(jìn)一步匯總形成全國《“十三五”規(guī)劃》。
四、時(shí)間安排
根據(jù)《工作方案》，細(xì)化安排相關(guān)工作，詳見表2。
表2《“十三五”規(guī)劃》編制工作時(shí)間安排表
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