山東省青島市用立法形式對(duì)“母親灣”——膠州灣實(shí)施全方位保護(hù)。
《青島市膠州灣保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）在青島市十五屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議上獲表決通過(guò)，9月起正式實(shí)施。
《條例》對(duì)膠州灣從海域到沿岸陸域，從環(huán)境到資源，從地面到空間，從預(yù)防治理到整治恢復(fù)，都規(guī)定了相應(yīng)的保護(hù)措施，多項(xiàng)不利于生態(tài)保護(hù)、可能造成膠州灣海域和濕地污染的行為被嚴(yán)格禁止。
海陸統(tǒng)籌
劃定膠州灣保護(hù)控制線和陸域控制線，既保護(hù)，又發(fā)展
《青島市膠州灣保護(hù)條例》的保護(hù)范圍非常廣泛，包括膠州灣海域和膠州灣沿岸陸域。膠州灣保護(hù)控制線則是膠州灣海域范圍保護(hù)控制的界限，是控制膠州灣圍填海的最后一道防線，這條線未經(jīng)批準(zhǔn)不得調(diào)整。
青島市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說(shuō)，膠州灣保護(hù)對(duì)象主要包括膠州灣海洋環(huán)境和資源、沿岸環(huán)境和特色風(fēng)貌、濕地及其生物資源。在劃定膠州灣保護(hù)范圍時(shí)，需要綜合平衡保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，既要有利于保護(hù)膠州灣的環(huán)境和資源，又要保證膠州灣沿岸區(qū)域的發(fā)展。
此外，《條例》第二條提出：本條例適用于膠州灣保護(hù)范圍和入膠州灣河流及其兩側(cè)控制區(qū)域。
“這是因?yàn)槟z州灣入灣河流眾多且部分河流攜帶大量污染物，是造成膠州灣海洋環(huán)境污染、資源破壞的重要原因。在確定法規(guī)適用范圍時(shí)，如果僅對(duì)膠州灣海域和沿岸陸域的活動(dòng)做出限制，難以有效防治膠州灣污染損害，因此必須堅(jiān)持海陸統(tǒng)籌。”相關(guān)負(fù)責(zé)人解釋說(shuō)。
城市規(guī)劃
建筑物距離保護(hù)控制線至少30米，為市民留出親海空間
“膠州灣保護(hù)的前導(dǎo)性問(wèn)題就是做好規(guī)劃”，青島市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。在城市規(guī)劃方面，著眼于海灣型大都市建設(shè)，為形成統(tǒng)一的規(guī)劃風(fēng)格，需要將膠州灣沿岸陸域作為一個(gè)整體進(jìn)行規(guī)劃控制。
《條例》規(guī)定，編制膠州灣沿岸陸域控制性詳細(xì)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)將建筑高度、建筑密度、建筑體量、建筑退線距離作為規(guī)定性指標(biāo)，嚴(yán)格保護(hù)膠州灣天際輪廓線和景觀視廊。此外，《條例》指出，青島市規(guī)劃部門(mén)應(yīng)當(dāng)在膠州灣保護(hù)范圍內(nèi)的重要觀景點(diǎn)與被觀測(cè)點(diǎn)之間，劃定視域控制范圍線。在視域控制范圍線內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行視線景觀分析，不得對(duì)重要觀景點(diǎn)和被觀測(cè)點(diǎn)形成封閉式遮擋。
“嚴(yán)格的建筑退線距離既是膠州灣保護(hù)的實(shí)際需要，也是濱海資源公共性的充分體現(xiàn)，給市民留出了親海空間。”相關(guān)負(fù)責(zé)人說(shuō)。
生態(tài)修復(fù)
嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)，禁止在濕地開(kāi)發(fā)房產(chǎn)，建立膠州灣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制
在生態(tài)保護(hù)方面，因膠州灣的生態(tài)環(huán)境和資源大部分不可再生，一旦破壞
難以恢復(fù)，《條例》對(duì)生態(tài)保護(hù)的規(guī)定非常嚴(yán)格，內(nèi)容涵蓋海域、海岸線、濕地、沿岸山體綠地等。
為確保膠州灣海域面積不再減少，《條例》規(guī)定嚴(yán)禁圍海、填海，采挖礦石；為遏止膠州灣底部淤積，在膠州灣海域內(nèi)禁止從事筑池、網(wǎng)箱、浮筏等設(shè)施養(yǎng)殖、建設(shè)人工魚(yú)礁；為保護(hù)濕地，禁止房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、填埋濕地、傾倒廢棄物、擅自引進(jìn)外來(lái)生物物種等11項(xiàng)行為。
與各項(xiàng)禁止措施相對(duì)應(yīng)的是，《條例》規(guī)定了建立膠州灣生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將涉及膠州灣保護(hù)的海洋、濕地、河流流域生態(tài)補(bǔ)償資金列入市級(jí)財(cái)政預(yù)算，建立生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付制度。
從嚴(yán)治污
實(shí)行排污總量控制并逐年削減污染物排放量
在污染防治方面，《條例》從排污總量控制、船舶污染防治、工業(yè)項(xiàng)目控制、揚(yáng)塵污染防治、危化單位的安全防范、河道治理、污水集中治理，以及海上交通安全和重大危險(xiǎn)預(yù)案等方面做了詳細(xì)的規(guī)定，列明多項(xiàng)禁止行為。
《條例》規(guī)定，要建立膠州灣海域排污總量控制制度，青島市政府應(yīng)當(dāng)確定主要污染物排入膠州灣的總量控制指標(biāo)，這個(gè)指標(biāo)應(yīng)逐年削減。
對(duì)主要污染物排入膠州灣總量超過(guò)控制指標(biāo)的區(qū)（市），環(huán)保部門(mén)應(yīng)當(dāng)暫停審批新增主要水污染物排放總量的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件。
同時(shí)，在膠州灣保護(hù)范圍內(nèi)以及入膠州灣河流的河道管理范圍兩側(cè)500米內(nèi)，禁建嚴(yán)重污染工業(yè)項(xiàng)目、畜禽規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)和固體廢物填埋場(chǎng)、處理場(chǎng)等，為建設(shè)海灣型大都市預(yù)留發(fā)展空間。
青島市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“對(duì)膠州灣保護(hù)范圍內(nèi)的違法行為要從重處罰。”
對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的違法行為，按照從重處罰原則，設(shè)定行政處罰；對(duì)國(guó)家法律、行政法規(guī)規(guī)定了罰款幅度的，一律提高罰款下限。例如圍海、填海的，處非法占用海域期間內(nèi)該海域面積應(yīng)繳納的海域使用金15倍以上20倍以下罰款。
保護(hù)優(yōu)先
減少有關(guān)行政主管部門(mén)的自由裁量權(quán)，防打“擦邊球”
青島市人大常委會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人提到，在制定法規(guī)時(shí)，青島從實(shí)際出發(fā)，綜合考慮保護(hù)與利用，將保護(hù)優(yōu)先作為遵循的最高原則，所有利用都要服從于對(duì)膠州灣的保護(hù)。
在全球海洋災(zāi)害強(qiáng)度和頻率上升的趨勢(shì)下，膠州灣沿岸及近岸海域的開(kāi)發(fā)利用必須堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，同時(shí)還要堅(jiān)持“不重復(fù)、有特色、可操作”原則。
為增強(qiáng)法規(guī)的可操作性，《條例》盡量把有關(guān)范圍、標(biāo)準(zhǔn)、要求、措施等規(guī)定得明確、具體，以減少打“擦邊球”行為，減少有關(guān)行政主管部門(mén)的自由裁量權(quán)。
《條例》特別指出，青島市政府將設(shè)立膠州灣保護(hù)委員會(huì)。相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，設(shè)立這一機(jī)構(gòu)原因在于保護(hù)膠州灣涉及到的政府部門(mén)很多，若部門(mén)單獨(dú)行動(dòng)效果不明顯，成立這一機(jī)構(gòu)可有效協(xié)調(diào)各部門(mén)工作。
據(jù)悉，膠州灣保護(hù)委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)膠州灣保護(hù)中的重要工作，研究、審議有關(guān)膠州灣的重要規(guī)劃、制度和重大項(xiàng)目建設(shè)，組織膠州灣保護(hù)綜合執(zhí)法檢查或者聯(lián)合執(zhí)法。
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