環(huán)保法修改因?yàn)閷ξ磥斫?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響而備受關(guān)注，自去年啟動以來，社會各界獻(xiàn)計獻(xiàn)策，各種觀點(diǎn)激烈交鋒，目前基本達(dá)成“有限修改”的共識。
環(huán)保法修改緊鑼密鼓
在環(huán)保法頒布22年后的2011年初，全國人大常委會宣布，將環(huán)保法修訂列入2011年度立法計劃。隨后，環(huán)保部成立了環(huán)保法修改工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并起草了修改建議初稿(簡稱“初稿”)。2011年9月，環(huán)保法草案建議稿正式提交全國人大環(huán)資委。2011年，環(huán)保法修正草案稿(簡稱“送審稿”)被提交至全國人大常委會審閱，隨后，全國人大常委會辦公廳送國務(wù)院辦公廳征求意見。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者獲悉，在前不久召開的全國環(huán)境政策法制工作暨研討會上，環(huán)保部副部長潘岳強(qiáng)調(diào)，配合全國人大修改好環(huán)保法，是全面推進(jìn)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī) 、 政 策 制 度 建 設(shè) 的 “ 重 中 之重”。他要求，各級環(huán)保部門要主動加強(qiáng)與其他經(jīng)濟(jì)綜合和法制部門的協(xié)調(diào)合作，強(qiáng)化部門間聯(lián)動，共同推進(jìn)環(huán)境政策法制工作創(chuàng)新。
近日，中國最大的環(huán)保社團(tuán)、環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會致函全國人大法工委并建議，環(huán)保法已經(jīng)到了非修不可的階段，思想可以再開放一些，步子可以再邁得大一些，如立法應(yīng)進(jìn)一步在法律條款中明確公民的環(huán)境權(quán)，而現(xiàn)行環(huán)保法及修正案草案在此方面的規(guī)定明顯不足。
除此之外，通過中華環(huán)保聯(lián)合會近期主辦的“環(huán)保法修改專題研討會”，立法機(jī)構(gòu)、環(huán)保部門、地方公檢法機(jī)關(guān)、環(huán)境法學(xué)界等人士均提出了各自主張。
“有限修改”成最新共識
在上述研討會上，兼任中華環(huán)保聯(lián)合會副主席的全國人大環(huán)資委主任委員汪光燾稱，人大代表關(guān)于環(huán)保法修改的議案已經(jīng)提了16年，本次環(huán)保法修改的機(jī)會來之不易。
他呼吁，與會專家學(xué)者總體贊成送審稿的技術(shù)路線，都支持盡早解決法律可以解決的問題，而所有問題都要求解決的難度很大，全面修改不可行，現(xiàn)在要抓住時機(jī)和優(yōu)勢，“哪怕解決幾條也是對環(huán)保法的推進(jìn)”。他同時承諾，全國人大環(huán)資委將認(rèn)真研究專家意見，進(jìn)一步完善環(huán)保法修正案(草案)。
所謂“技術(shù)路線”，就包括“有限修改”原則。全國人大環(huán)資委法案室副主任蔡微表示，對一些目前還在研究探索、尚在試點(diǎn)、存在爭議、可改可不改、不改也不影響法律執(zhí)行的內(nèi)容，本次的修改沒有涉及。環(huán)保部相關(guān)官員也認(rèn)同這一觀點(diǎn)。他表示，即便有些立法建議進(jìn)入不了新環(huán)保法，也可以為下一步大氣污染防治法、危險化學(xué)品條例等法律法規(guī)奠定基礎(chǔ)。
環(huán)保部一位官員表示，要按照部領(lǐng)導(dǎo)提出的“敢于提出，善于放棄，勇于堅(jiān)持”的要求，繼續(xù)積極配合全國人大環(huán)資委、法工委針對環(huán)保法實(shí)施過程和環(huán)保工作中存在的體制機(jī)制和政策等有針對性的問題，圍繞“加強(qiáng)政府的環(huán)境責(zé)任、完善監(jiān)管制度、推動公眾參與、強(qiáng)化法律責(zé)任”等重點(diǎn)領(lǐng)域，吸收國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，做好環(huán)保法的修訂工作。
環(huán)保部下屬研究機(jī)構(gòu)一位負(fù)責(zé)人介紹道，目前比較主流的意見是“8+1”修改法，即把重點(diǎn)放在修改和完善環(huán)保管理制度上，集中修改“環(huán)境影響評價、排污收費(fèi)、限期治理、環(huán)境監(jiān)測、公共環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、跨行政區(qū)協(xié)調(diào)、政府環(huán)境責(zé)任”這8個方面和“法律責(zé)任強(qiáng)化”這個綜合調(diào)控。
但他承認(rèn)，如果真按照這個思路修法，可能引發(fā)兩個重大問題：一是把本來應(yīng)該進(jìn)行改革的現(xiàn)有環(huán)保管理體制及其配套政策固化下來，給今后調(diào)整環(huán)保戰(zhàn)略和改革體制機(jī)制增加難度；二是沒有用好用足修改“環(huán)保基本法”的機(jī)會，“這是高度稀缺的資源”。
“今年以來，‘有限修改’原則基本成為各方的最新共識，這是環(huán)境法學(xué)界實(shí)現(xiàn)不了戰(zhàn)略層面大改動的妥協(xié)，但現(xiàn)在‘送審稿’在戰(zhàn)術(shù)層面都出現(xiàn)倒退的跡象，這就說不過去了！”中國法學(xué)會環(huán)境資源法研究會會長、原武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長蔡守秋15日接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者電話采訪時透露，在一次環(huán)保法修訂內(nèi)部研討會上，自己與立法機(jī)構(gòu)人士展開了激烈辯論，因?yàn)?ldquo;初稿”中新增的多個增強(qiáng)環(huán)保法執(zhí)行力的條款，已在“送審稿”中被刪除。
專家官員攻防修法幅度
多位受訪專家學(xué)者向記者證實(shí)，在“初稿”成為“送審稿”后，“按日計罰”“政策環(huán)評”等條款已被悄然刪除，上海交通大學(xué)環(huán)境資源法研究所所長、“環(huán)保法修訂研究”課題組組長王曦認(rèn)為“方向?qū)︻^，步子不大”，中華環(huán)保聯(lián)合會一位專家透露：“有關(guān)部門……‘不動筋骨’的理由也表述為‘時機(jī)尚未成熟’，以及遭遇地方政府的重重阻力。”
中華環(huán)保聯(lián)合會這位專家透露，“地方政府環(huán)保績效考核”曾經(jīng)寫入環(huán)保法某一版的草案建議稿，即對沒達(dá)到環(huán)保目標(biāo)的地方政府，由環(huán)保部“會同國務(wù)院監(jiān)察機(jī)關(guān)，約談有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人 民 政 府 負(fù) 責(zé) 人 ， 并 在 全 國 通報”。該專家稱，由于這一內(nèi)容空前強(qiáng)化了地方政府的環(huán)境責(zé)任，并使得環(huán)保部門的權(quán)力擴(kuò)張，“已經(jīng)在送審稿中刪除了”。
中華環(huán)保聯(lián)合會秘書長顧問呂克勤告訴記者，立法機(jī)構(gòu)認(rèn)為，“綠色信貸”“綠色稅收”等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的主管部門不是環(huán)保部門，不應(yīng)列入新環(huán)保法，“但我認(rèn)為，這部法律是國家的環(huán)保基本法，而不是環(huán)保部門規(guī)章，不應(yīng)局限在環(huán)保部門的職能范圍內(nèi)”。呂克勤建議，環(huán)保部門別把修法作為強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法權(quán)(如對環(huán)境違法企業(yè)的凍結(jié)權(quán)、扣押權(quán))的手段，從而引發(fā)其他部門分歧。
一位參與環(huán)保法“初稿”專家咨詢的環(huán)境法學(xué)家15日接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時稱，在各方對修法幅度尚未達(dá)成共識的情況下，不修法比修法好，可以再觀察一段時間。
一位國家環(huán)境咨詢委員會委員則對“維持現(xiàn)狀”表示擔(dān)憂。他認(rèn)為，當(dāng)前，環(huán)保法與各個單項(xiàng)的污染防治法和資源保護(hù)法均由全國人大常委會通過，處于同等法律位階，使得環(huán)保法難以發(fā)揮其母法的作用，在實(shí)施中被虛置起來。如果實(shí)在不能將其升格為全國人大通過的“環(huán)境基本法”，他建議，至少應(yīng)該確定當(dāng)前的修改思路：將環(huán)境和資源作為一個整體看待，重點(diǎn)解決不同環(huán)境要素、不同資源以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展之間的協(xié)調(diào)、綜合、平衡問題，設(shè)計和提煉綜合性的管理辦法和制度。
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