“以人為本，立法為民”。2013年，這是環(huán)境法制建設(shè)傳遞給我們最直觀的感受。
這一年，《環(huán)境保護法》歷經(jīng)兩次修改，轉(zhuǎn)為全面修訂進入立法規(guī)劃；這一年，“兩高”發(fā)布司法解釋，刑事司法助力環(huán)境執(zhí)法的力度達到空前；這一年，《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》出臺，畜禽養(yǎng)殖污染防治工作的抓手上升到國家層面……
這一年，環(huán)境法制建設(shè)日趨完善；這一年，每一次法律法規(guī)的調(diào)整，都不再讓我們感覺距離遙遠。
因為重視我們的修法建議，環(huán)境公益訴訟的主體資格一改再改；因為與我們一起感同身受，環(huán)境污染犯罪降低入罪門檻，懲罰力度加強；因為畜禽養(yǎng)殖污染已經(jīng)在逐漸影響著我們周遭的生活，國家層面上專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護類法律法規(guī)適時出臺……
法制建設(shè)是為社會發(fā)展提供保障，同時也在保障身處其中的每一個人獲得更加優(yōu)質(zhì)的生活。2013年，環(huán)境法制建設(shè)，將更多的視線投入到公眾的關(guān)切之中，讓身處其中的我們感受到了更多的溫暖。
放棄小修小補轉(zhuǎn)為徹底修訂
《環(huán)境保護法》歷經(jīng)兩次調(diào)整
由于《環(huán)境保護法》的重要法律地位，不論大修還是小補，修法的步伐一旦邁開，每走一步都會引來眾人的關(guān)注與參與。
2013年，《環(huán)境保護法》歷經(jīng)兩次修改，有廣為稱贊之處，也有飽受爭議之處。
6月26~29日，十二屆全國人大常委會第三次會議舉行，二次審議《環(huán)境保護法修正案（草案）》。
與現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》相比，二審稿增加、刪減和修改的條款高達59條，主要集中在信息公開、政府責(zé)任、環(huán)境公益訴訟和規(guī)劃環(huán)評等方面。其中，環(huán)保國策入法、企業(yè)事業(yè)單位違法排污擬“按日計罰”、環(huán)保公益訴訟須由中華環(huán)保聯(lián)合會提起等內(nèi)容都進入了二審稿。
從整體到細節(jié)之處，二審稿與一審后向社會公開的征求意見稿以及現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》相比，修正幅度之大幾乎波及每一條款。其中不乏亮點，諸如：環(huán)境保護的基本國策首次入法，增加“按日計罰”制度加大對違法行為處罰力度，設(shè)立聯(lián)防聯(lián)控機制推動霧霾治理，以及明確環(huán)境公益訴訟制度等都廣受好評。
除了亮點，也不乏爭議之處。二審稿將環(huán)境公益訴訟主體的資格限定為中華環(huán)保聯(lián)合會一家組織機構(gòu)，可謂“一石激起千層浪”，引得眾人紛紛吐槽。
一時間，不僅讓中華環(huán)保聯(lián)合會成為眾矢之的，也讓廣大環(huán)保組織大失所望。很多專家、學(xué)者認為，這項規(guī)定與《民事訴訟法》規(guī)定的“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”不符，明顯縮小了公益訴訟主體的資格，是修法的倒退。
當(dāng)下修法，步伐到底應(yīng)該邁多大？究竟是要小修小補，還是大修大改？名稱由“修正”改為“修訂”，三審稿一亮相，即給出人們一個明確的信號：大修。
在二審討論的基礎(chǔ)上，10月21~25日，《環(huán)境保護法》的修改直接進入三審程序。三審稿中，增加了九方面新內(nèi)容。包括多處新添了加大財政資金支持的法條，強調(diào)了地方制定經(jīng)濟政策時應(yīng)充分聽取專家意見，賦予環(huán)保部門查封、扣押的權(quán)力，實行環(huán)境保護目標責(zé)任制和考核評價制度，加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，完善生態(tài)保護補償，建立土壤調(diào)查和修復(fù)制度，鼓勵使用節(jié)能、節(jié)水、節(jié)材和有利于保護環(huán)境的產(chǎn)品、設(shè)備和設(shè)施，加大刑事處罰力度，環(huán)評機構(gòu)與項目建設(shè)單位承擔(dān)連帶責(zé)任，以及對環(huán)境公益訴訟的主體進行了擴編等。
從三審稿的內(nèi)容上來看，雖未做全面修改但增加的內(nèi)容都是二審稿未被采納的。其中，政策環(huán)評、生態(tài)補償?shù)榷急灰暈?ldquo;超前”舉措，而這些調(diào)整進一步突出了《環(huán)境保護法》作為國家環(huán)保事業(yè)基礎(chǔ)法的功能。同時，更多專家學(xué)者建議的內(nèi)容得到采納。
針對公眾普遍關(guān)心的環(huán)境公益訴訟主體資格問題，三審稿在二審稿的基礎(chǔ)上進行了相應(yīng)的“擴編”，規(guī)定由全國性的環(huán)境保護公益組織提起訴訟。但是，這一條款再次遭到大多數(shù)人的不認同，被指忽視了各地區(qū)的差異性。
歷經(jīng)二審三審之后，《環(huán)境保護法》的修法路程在今年告一段落，四審將于明年進行。法律將作何調(diào)整？從當(dāng)前的修法趨勢來看，順應(yīng)時代潮流，將修法與改革同步，進一步突出環(huán)境基礎(chǔ)法的功能應(yīng)該是一個方向。
環(huán)保警察隊伍彌補專業(yè)性不足
河北成立環(huán)境安全保衛(wèi)總隊
涉及環(huán)境犯罪的案件，由公安機關(guān)治安管理部門受理偵辦，往往由于其專業(yè)性不強、警力不足等原因，常常對環(huán)境違法犯罪打擊力度不夠、震懾力不強。為了解決這一難題，2013年，河北省創(chuàng)新環(huán)境執(zhí)法機制，成立環(huán)保警察隊伍為加強打擊環(huán)境違法犯罪找到了新出路。
9月12日，國務(wù)院正式發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》。為加快京津冀及周邊地區(qū)大氣污染綜合治理，環(huán)境保護部出臺《京津冀及周邊地區(qū)落實大氣污染防治行動計劃實施細則》。隨后出臺的河北省大氣污染治理十條專項措施提出，在全省建立環(huán)保警察隊伍，公安與環(huán)保部門實行聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊環(huán)境違法行為。
2013年9月，河北省公安廳環(huán)境安全保衛(wèi)總隊掛牌成立。總隊在掌握全省環(huán)境犯罪動態(tài)，分析、研究犯罪信息和規(guī)律，擬定預(yù)防、打擊政策；研究擬定全省環(huán)境安全保衛(wèi)工作規(guī)范并負責(zé)監(jiān)督檢查落實；組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)偵辦涉及環(huán)境犯罪的刑事案件，直接查處和偵辦社會反響強烈、下級公安機關(guān)查辦困難的環(huán)境犯罪案件；建立與環(huán)保部門刑事執(zhí)法和行政執(zhí)法的相互銜接和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制；參與環(huán)保集中專項整治行動；偵辦河北省委、省政府和公安部交辦的影響環(huán)境安全的重大案（事）件等方面將充分發(fā)揮作用。
這種通過抽調(diào)專門力量單獨設(shè)立省級公安機關(guān)環(huán)境安全保衛(wèi)總隊，勢必將成為公安機關(guān)打擊環(huán)境污染犯罪的拳頭和尖刀，環(huán)境執(zhí)法的效能也將會大大提升。之后，河北省各設(shè)區(qū)市、大氣污染重點縣也要組建環(huán)境安全保衛(wèi)隊伍，提高打擊環(huán)境污染的力度。
2013年，河北省在完善環(huán)境執(zhí)法機制上進行了有益的嘗試，面對同樣的執(zhí)法難題，面對同樣嚴峻的環(huán)境形勢，這種經(jīng)驗值得全國各地借鑒。
畜禽養(yǎng)殖污染防治有了抓手
《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》出臺
我國是畜牧業(yè)大國，但由于我國畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展缺乏必要的引導(dǎo)和規(guī)劃，進而出現(xiàn)了布局不合理、種養(yǎng)脫節(jié)的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致畜禽養(yǎng)殖污染成為我國農(nóng)業(yè)污染的主要來源。
然而如此重要的領(lǐng)域，法律法規(guī)卻并不完善。除《水污染防治法》等法律的個別條款涉及了畜禽養(yǎng)殖污染防治，再有就是原國家環(huán)保總局于2001年專門制定的《畜禽養(yǎng)殖污染防治管理辦法》。面對當(dāng)前的農(nóng)業(yè)污染形勢，這些法律法規(guī)的針對性和操作性明顯不足，難以有效解決當(dāng)前亟須解決的突出問題。
2013年，環(huán)境法制建設(shè)為這些問題補上了短板。
11月11日，國務(wù)院總理李克強簽署國務(wù)院令，公布《畜禽規(guī)模養(yǎng)殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》），自2014年1月1日起施行。《條例》的頒布填補了我國國家層面上專門的農(nóng)業(yè)環(huán)境保護類法律法規(guī)的空白。
《條例》共6章44條，就加強畜禽養(yǎng)殖環(huán)境保護監(jiān)管做出了系列規(guī)定，包括新改擴建畜禽養(yǎng)殖項目要依法進行環(huán)評；養(yǎng)殖場和小區(qū)報批建設(shè)的環(huán)節(jié)需要在環(huán)評文件中明確廢棄物的處理措施；要建設(shè)與其產(chǎn)能規(guī)模相適應(yīng)的廢棄物貯存、雨污分流等污染防治設(shè)施，未建設(shè)、建設(shè)不合格或不能正常運行的不允許投產(chǎn)和使用；糞肥、沼渣、沼液還田要考慮土地消納能力，嚴禁隨意處置畜禽尸體等。
以當(dāng)前的環(huán)境形勢為著眼點，《條例》為畜禽養(yǎng)殖污染防治提供了充足的法制保障。從扶持畜禽養(yǎng)殖污染防治以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用入手，《條例》對畜禽養(yǎng)殖廢棄物排放作出了嚴格規(guī)定，要求向環(huán)境排放的必須經(jīng)過處理，且應(yīng)當(dāng)符合國家和總量控制指標。
作為我國農(nóng)村環(huán)保領(lǐng)域的第一部法律，《條例》的頒布將大力提升我國畜禽養(yǎng)殖廢棄物綜合利用的整體水平，并成為環(huán)境保護部門解決畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染防治工作的有力抓手。
降低入罪門檻
“兩高”發(fā)布司法解釋
解決環(huán)境污染問題，刑事司法手段不能缺位。面對嚴峻的環(huán)境污染形勢，解決環(huán)境污染刑事案件取證難、鑒定難、認定難的問題已經(jīng)迫在眉睫。“兩高”聯(lián)合發(fā)布新司法解釋，一經(jīng)推出即贏得了一個滿堂彩。
6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合公布《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），并于6月19日正式實施。
《解釋》總共12條，主要規(guī)定了8方面問題：界定了嚴重污染環(huán)境的14項認定標準；依法嚴懲非法處置進口的固體廢物罪、擅自進口固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪；對于環(huán)境污染犯罪的4種情形應(yīng)當(dāng)酌情從重處罰；從嚴懲處單位犯罪；加大對環(huán)境污染共同犯罪的打擊力度；對于觸犯多個罪名的從一重罪處斷；明確界定了“有毒物質(zhì)”的范圍和認定標準；規(guī)范環(huán)境污染專門性問題的鑒定機構(gòu)及程序。
相比以前環(huán)境違法定罪、定刑難，統(tǒng)一法律適用標準、降低入罪門檻、加大處罰力度成為《解釋》的最大亮點。
再有廣為稱贊的是，《解釋》創(chuàng)新思路，從污染物排放地點、排放量、超標程度、排放方式、行為人前科情況等方面，新增了幾種“嚴重污染環(huán)境”的認定標準。包括，在飲用水水源一級保護區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的；非法排放、傾倒、處置危險廢物3噸以上的；私設(shè)暗管或者利用滲井、滲坑、裂隙、溶洞等排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)的等。
法貴必行。執(zhí)行起來怎么樣、好不好用，才是檢驗的真理。當(dāng)人們初面《解釋》的興奮漸漸消散之后，執(zhí)法人員在操作層面遇到的實際問題開始浮現(xiàn)出來：公安部門何時介入？行政處罰與刑事處罰如何銜接？重金屬僅指《解釋》中列舉的四種嗎？省級環(huán)保部門出具的認定意見是形式認可還是實質(zhì)認可？類似這樣的問題界定不清，讓《解釋》在執(zhí)行過程中遭遇阻力。實踐中，還需要更為明確的解釋性說明及時跟進以指導(dǎo)執(zhí)法實踐。
強強聯(lián)合嚴打環(huán)境犯罪
環(huán)境保護部公安部出臺意見加強執(zhí)法銜接配合
環(huán)境執(zhí)法難，一方面難在守法成本高、違法成本低；另一方面，難在司法保障力度不足。目前，我國大部分地區(qū)環(huán)保與公安部門配合機制還沒有建立或不夠健全，環(huán)保部門單打獨斗現(xiàn)象普遍存在，使用刑事司法手段打擊環(huán)境犯罪的力度明顯不夠。
2013年，環(huán)保部門與公安部門強強聯(lián)手，在加大使用刑事手段打擊環(huán)境犯罪力度方面做出了努力。
12月3日，環(huán)境保護部會同公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》（以下簡稱《意見》），要求各級環(huán)保部門和公安部門加強在環(huán)保工作中的銜接配合，發(fā)揮部門聯(lián)動優(yōu)勢，形成打擊環(huán)境污染犯罪的合力。
今年6月17日，最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱《解釋》）。《解釋》實施后，環(huán)保和公安部門都將辦理涉嫌環(huán)境污染犯罪案件作為當(dāng)前重點工作，但由于缺少明確的運行機制，出現(xiàn)了兩部門銜接不暢的問題。
此時《意見》明確指出，環(huán)保部門在涉嫌犯罪的案件辦理中主要是發(fā)現(xiàn)、查處、移送涉嫌犯罪的行為以及后續(xù)配合協(xié)調(diào)工作。各級環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)嚴格依法行政，強化日常監(jiān)督執(zhí)法，對環(huán)境違法行為做到有案必查、違法必究，查處到位、執(zhí)行到位。公安機關(guān)的主要任務(wù)是對違反治安管理規(guī)定的行為立案查處，對涉嫌環(huán)境犯罪的案件立案偵查，排除環(huán)境執(zhí)法阻撓因素，保障執(zhí)法順利進行。
這樣一來，環(huán)保部門和公安部門的職責(zé)進一步得到明確。
同時，《意見》提出了兩部門建立聯(lián)席會議制度、聯(lián)絡(luò)員制度、案件移送機制、重大案件會商和督辦制度、緊急案件聯(lián)合調(diào)查機制、案件信息共享機制以及獎懲機制等7項機制，將為兩部門排除執(zhí)法干擾因素，保障執(zhí)法順利進行創(chuàng)造條件。
這種聯(lián)手，打擊的是環(huán)境污染行為，鼓勵的是部門聯(lián)合執(zhí)法，高興的不只是環(huán)保部門一家，公眾也將為之拍手叫好。
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