隨著我國社會經濟的飛速發展，水資源日益寶貴。對其合理利用和保護已受到社會廣泛的重視。目前，水資源利用和水利工程建設呈現如下重要特征[1～3]：①、利用方向從單向走向綜合。除了灌溉、發電之外，還與防洪、城市供水、調水、漁業、旅游、航運、生態與環境保護等多目標決策相聯系，一水多用；②、水利建設的數目越來越多，工程的規模從不斷擴大到加以適當控制；③、從單向工程建設，逐步發展成流域綜合開發，形成壩、庫、渠、管、干支配套，各區域大、中、小工程相互協調的體系；④、水利建設部門的經營職能多樣化。由此可見，水資源開發利用的強度和速度越來越大，從而對環境的影響也日益增強。為了更好的利用水資源，化害為利，對水利工程的論證、預測和影響評價日益受到人們的重視。實施戰略環境影響評價(SEA)是全面落實我國可持續發展戰略的前提和重要保證。本文就SEA在我國水利建設項目的有效性進行了淺析。
1 SEA有效性內涵
1.1 SEA概念及發展
SEA的產生和發展是人類對環境問題認識深化的結果，是環境影響評價發展的必然趨勢，是決策科學化、民主化及人類社會可持續發展的客觀要求。其定義為[4～7]：SEA是指對政策(Policy)、計劃 (Plan)或規劃 (Program)及其替代方案的環境影響進行規范的、系統的、綜合的評價過程，包括把評價結果應用于負有公共責任的決策中，即戰略環境影響評價是EIA在政策計劃和規劃(簡稱PPPs)中的應用。可以看出，戰略環境影響評價的突出特點是具有高層次性，這是單個項目環境影響評價所不具備的，戰略環境影響評價正是為了彌補目前單個項目環境影響評價的缺陷而提出的發展方向[5]。
戰略環境影響評價的起源可以追溯到20世紀70年代初期美國《國家環境政策法》NEPA，歐共體委員會EEC在環境計劃中明確要求其成員國對某些政策規劃和計劃進行環境影響評價，并于 1991年提出了戰略環境評價規程[7]。目前，美國、加拿大、荷蘭等國及一些發展中國家在不同程度上實施了SEA。對于正處在轉型之中的并對環境越來越重視的已簽定《京都議定書》的國家之一的我國而言，政府將更多地通過法規、政策、計劃和規劃的制定和實施來參與經濟活動。2003年9月1日，《中華人民共和國環境影響評價法》正式實施，這部法律第一次將環境影響評價從單純的建設項目擴展到各類發展規劃，用法律的形式確保環境保護參與綜合決策，同時，更加突出公眾在環境保護中的作用，并通過環境影響跟蹤評價和后評價制度，將環境影響評價落實到規劃執行和建設項目運行的整個過程中。因而，隨著我國經濟的發展，人們生活水平的快速提高，在環境影響評價中執行SEA是必然的發展趨勢。
1.2 SEA有效性內涵
SEA的有效性是EIA有效性延伸而來的。從字面上看，“有效性”是指SEA的預期目標與具體目標的實現程度或實施效果的一致性。而實際上的SEA預期目標和實施效果在國家層次和具體戰略層次上是不同的，或者說SEA制度與具體戰略SEA有效性的內涵是有所差異的。在國家層次上，SEA有效性可以概括為SEA系統有效性，是實現可持續發展目標的能力，是通過SEA減少或降低因戰略決策失效而造成的環境影響，從戰略源頭上控制環境問題的產生，以最終實現可持續發展；而對于具體戰略開展SEA的有效性（稱為SEA具體有效性），則體現為通過SEA使戰略決策者或決策部門在制定經濟發展、產業結構、資源開發等重大戰略時考慮其可能的環境影響，并采取相應的措施將之降至合理的可接受水平[7]。就二者關系而言，SEA系統有效性是具體有效性實現的基礎，SEA具體有效性是系統有效性的具體表現和落實。
2 水利建設SEA有效性分析
2.1 水利建設項目對環境的影響分析
水利建設項目主要包括開辟航道、疏浚、堤壩加固、水庫建設與水電工程及城市防洪堤建設等。在此僅分析城市防洪工程、水庫及水電工程以及灌溉工程等對環境的影響。
(1)、城市防洪工程對環境的影響主要表現為[6,8]對城市飲用水水源地水質的影響、城市基礎設施的影響（包括城市排水、城市排污以及交通等）、土地資源的影響、拆遷安置的影響、環境噪聲和環境空氣以及城市景觀的影響等。
?。?）、水庫及水電工程對環境的影響主要表現在[9～13]水庫移民安置；水庫蓄水后由于長期浸泡和風浪沖刷從而造成庫岸崩塌、破壞農田、道路和建筑物、并增加水庫的泥沙淤積等；水庫內水質發生季節性變化；均勻地減少下游進入河口的流量而可能引起鹽水入侵；降低下游河段自凈能力；水庫蓄水后，水面大大增加，對庫區及周圍的氣候條件可能產生影響，如引起風速、溫度、降水、氣溫等氣象要素的變化等；防礙回游性魚類的生長、繁殖；促進庫區內水草和浮水植物的生長；可能減少輸入下游土地的營養物質；對庫區和周圍的人群健康也會帶來一定的影響等。
?。?）、灌溉工程是用人工控制方法把水施于農作物，促其生長。這類工程的影響是從河流和湖泊中取走大量的水使河流流量減少，灌溉回流水對河流可能造成污染。
2.2 水利建設環評現狀
我國水利建設開發項目的環境影響評價始于 2 0世紀90年代。雖然因一些早期興建的大型水利工程不同程度的發生了環境和社會問題，而使得70年代以來，借鑒了國外的有關經驗，開始對項目進行環境影響評價，水利建設的環境問題在某種程度上得到了一定的重視。但據不完全統計，到1999年底，有關水利建設項目在國家環境評估中心存檔的環評報告與工業項目相比就顯得微不足道了，而且大多數是世界銀行貸款項目。例如，到目前為止，以節水灌溉為中心開展的環境影響評價工作還很少，處于空白階段。并且其環境影響評價的理論與方法還比較落后。對于在水利建設項目中開展SEA還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經驗、工作方法的總結階段。
2.3 SEA有效性分析
2.3.1 從制度層次上分析SEA有效性
在制度層次上，從以下五個方面來分析水利建設項目中SEA有效性：
(1)、法律基礎。SEA在水利建設項目中是否真正有效執行，關鍵看它是否建立在一個堅實的法律基礎之上。2002年10月28日，經九屆全國人大常委會第三十次會議審議通過的《中華人民共和國環境影響評價法》，把現行的單純對建設項目進行環境影響評價擴大到對發展規劃進行環境影響評價，我國的環評制度將由此向全局性的戰略環評方向發展。這部法律的出臺不僅是對我國環境影響評價制度的完善與發展，而且將為這項制度的深入推廣提供堅實的法律后盾。但是，在水利建設項目中除了一部《水利水電工程環境影響評價規范》(SDJ302－88)外還沒有出臺一部SEA綱要或規范，其只是一種籠統的“概念”性質。因此，在水利建設項目中，SEA的法律基礎并不完善，甚至是尚沒有實施SEA的“權威性法律”依據。因而從法律角度來說，不能保證水利建設項目中SEA的有效實施。
?。?）、SEA技術導則。一套完備的技術導則，既可以是SEA具體執行的行動綱領，同時還可以用來判斷SEA的實施效果，即具體SEA有效性[7]。因此SEA技術導則是否完備是保證和衡量其有效性的重要條件。我國雖然從90年代以后就開始進行SEA研究，并已形成了一系列的理論和方法。但是，具體到水利建設項目中，理論與方法上還不太成熟，因而不可避免的會出現因無法較好的起到“理論指導實踐”的作用而降低SEA的有效性。
（3）、權威、高效的管理機構。與一般的項目EIA不同，SEA的評價戰略的建議者并不是建設單位（企業），而是決策管理者或決策管理部門。因此，SEA管理機構（我國的各級環境保護局）的權威性不僅影響到SEA的執行，而且直接關系到SEA結論能否真正體現或落實到最終的決策之中 [7]。對于SEA在我國水利建設項目中其權威性將要面臨極大挑戰，主要原因有：①、目前對于水利建設項目一般傾向于其有利方面，而極少考慮它的環境問題?；蛘呖紤]了，但沒有對整個水利項目的開展具有很大的約束力。②、一個水利工程，其建設的目的就是為了發展經濟。因而，即使某一個水利工程可能會對環境造成很大的影響，環保局由于其“難言之隱”而放之任之。與此可見，據目前的環境管理狀況，要想水利建設項目中SEA真正落實執行，還有一定的難度。
（4）、完備、先進的信息技術支持系統。由于我國SEA起步較晚，還沒有形成一整套完備的信息隨技術支持系統。這樣會影響到水利建設項目中SEA的有效性。
?。?）、高素質的評價者。評價者是指負責實施SEA工作的組織或個人，是SEA系統的評價主體[11]。評價者的綜合素質，即評價者的階級性、價值取向、知識水平、環境意識責任心以及評價者的態度等將直接關系到SEA整個體制和工作質量，甚至SEA活動的成敗[7,11]。同時SEA的有效性還依賴于是否有一個高素質的SEA研究群體[7]。對于我國目前來說，已有大量的高素質的環境影響評價者，但在水利建設項目中，由于各種原因，SEA的研究群體還有一定的缺乏，從而在不同程度上影響了SEA的有效性。
2.3.2 從具體戰略層次上分析SEA有效性
與SEA制度有效性相比，具體戰略SEA有效性則更具有實質性的內涵[7]?，F主要從以下兩個方面來進行分析：
?。?）、廣泛、充分的公眾參與。廣泛、充分的公眾參與與具體的SEA實施過程中所必不可少的。也是衡量具體SEA有效性的重要基準之一[7]。我國在《中華人民共和國環境影響評價法》中第五條規定：“國家鼓勵有關單位、專家和公眾以適當方式參與環境影響評價”。同時第十一條規定：“專項規劃的編制機關對可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。但是，國家規定需要保密的情形除外。”由此可見，對于環境影響評價中公眾參與已在法律上給予了支持。但目前在水利建設項目SEA中公眾參與還存在著廣泛性和深度不夠、形式單一、缺乏問卷設計的科學性、反饋意見合理公正處理不夠重視等弊病。
?。?）、戰略決策者對SEA結論的重視程度。在水利建設項目SEA結論能夠為戰略決策者重視并最終體現在戰略方案中，是SEA有效性的最終體現[7,14]。目前我國對環境問題越來越重視，并將SEA納入法律之中，可以認為，戰略決策者對SEA的結論肯定會有所重視。但也不容樂觀，由于各種因素，在水利建設項目上，人們普遍認為不管其環境影響如何，總覺得該項目是有利的，當然也包括戰略決策者。從而在某種程度上影響了戰略決策者的最后定論。
3 結論
通過以上分析，在目前水利建設項目中，SEA的實行還只是處在定性分析層次上，沒有形成完整的體系，其研究還處在工作經驗、工作方法的總結階段。SEA在水利建設項目中的有效實施，還需要有一定的過程。江澤民同志指出：“經濟決策對環境影響極大。要從宏觀管理入手，建立環境與發展綜合決策的機制。在制定重大經濟和社會發展政策，規劃重要資源開發和確定重要項目時，必須從促進發展與保護環境相統一的角度審議其利弊，并提出相應對策”以及《中華人民共和國環境影響評價法》的正式實施等，SEA在未來水利建設項目中一定會發揮重要的作用，從而使得其有效性能得到真正執行和落實。
作者簡介：趙翔（1974－），男，北京師范大學環境學院2002級碩士生，主要研究方向為環境影響評價、水資源及水環境，助理工程師。現在余姚市水利局水政監察大隊工作。#p#分頁標題#e#
The Analysis Of SEAEffect About Water ConstructionProject
ZHAO Xiang1, SHAOXue-qiang2
(1.School of Environment, Beijing Normal University, Beijing 100875, China.
2. Office of Zhejiang Flood Control and Drought Relief Headquarters, Hangzhou 310009, China)
Abstract: inrecentyears,inherentlimitationsabouttheassessment oftraditional environment effectbecamemoreandmoreobvious,inordertomakeacommodiousandsustainabledevelopingroad,ourgovernmentattached
more importance ofSEA(StrategyEnvironmentalAssessment).Thispaperfromtworankordersofstyleand
concrete strategyanalyzedSEAeffectofourcountry''swaterconservancyconstructionprojectatpresentand
makeaconclusionthataccordingtoourcountry''sactualsituationuptillnow,reallyexecutingandputtinginto
effecteffectiveSEA,therewascertaindifficult.But with the rapid development of economic and suggestion of
environmental code, we think that SEA willcarry out in the water constructionprojectinthe future.
Key words: SEA ;water construction ; effect
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