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編者按：2008年9月26日，廣東省十一屆人大常委會第五次會議表決通過《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》，并定于2009年1月1日起正式實施。而在此前的8月份，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》，則明確規(guī)定了東江水資源開發(fā)利用的紅線和斷面水量水質(zhì)雙控制目標。加強流域水資源的統(tǒng)一管理，實現(xiàn)流域水資源的優(yōu)化配置、節(jié)約、保護和綜合利用，廣東在省內(nèi)按以流域為單元進行水資源統(tǒng)一管理上走在了全國的前列。

　　當有專家學者預言，如果不注重自律式發(fā)展，水將成為廣東經(jīng)濟社會發(fā)展的制約因素時，許多人都難以置信：對地處豐水區(qū)的廣東來說，用水會成為問題嗎？
　　翻開廣東省地圖你會發(fā)現(xiàn)，呈扇形的省域上，由西向東幾個扇骨形分別就是西江、北江、東江、韓江四條河流，全省70%的地域坐擁江河滋養(yǎng)。正是這種得天獨厚的水資源條件保障了廣東經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，其占全國GDP十分之一的經(jīng)濟總量，也讓廣東當之無愧地成為31個省（自治區(qū)、直轄市）經(jīng)濟實力的排頭兵。
　　然而，當上個世紀80年代以來的水污染日漸加劇和進入21世紀后接連發(fā)生的珠江口咸潮上溯，已經(jīng)直接影響到廣東人功夫茶的口味時，人們真正意識到，水的問題不容小覷。
　　伴隨著全省經(jīng)濟社會的高速發(fā)展，廣東境內(nèi)主要河流水體被污染、水生態(tài)遭破壞、水質(zhì)型缺水、枯水期用水吃緊等一系列問題的凸顯，迫使人們要在制度框架下尋求一個能讓問題得以解決的方案
　　改革開放30年來，廣東省水利建設實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，為全省經(jīng)濟社會發(fā)展提供了強有力的支撐。2200立方米的年人均水資源量，更是讓許多缺水地區(qū)羨慕不已。
　　然而，也正是因為長期以來人們在生活中珍惜水、節(jié)約水的意識普遍不強，加上長期以來河流沿線以行政區(qū)域為主的水資源管理模式，使得不同區(qū)域、不同行業(yè)的用水主體間，爭相取水。其結(jié)果是河流的水質(zhì)被污染，生態(tài)被破壞，部分地區(qū)開始出現(xiàn)比較嚴重的資源型缺水、水質(zhì)型缺水問題，有些甚至已經(jīng)威脅到飲水安全，社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展受到嚴重制約。特別是近年來，每當枯水季節(jié)或干旱年份，水量調(diào)度無序的局面，進一步加劇了水資源的供需矛盾。
　　正確處理好開發(fā)與保護、上中下游、水調(diào)與電調(diào)等一系列復雜關(guān)系，全面落實科學發(fā)展觀，推進廣東省新一輪經(jīng)濟社會大發(fā)展，迫切需要理順和加強流域水資源的統(tǒng)一管理。
　　正是在這樣的大背景下，廣東省自2001年以來，已先后成立東江、西江、北江、韓江四大江河流域管理機構(gòu)，并受省政府水行政主管部門委托承擔部分流域管理職能。然而，水資源管理是典型的行政職能，按照依法行政的“職權(quán)法定”原則，其管理主體必須由法律法規(guī)授權(quán)。目前已有的《廣東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《廣東省水資源管理條例》等地方水事法規(guī)中，實施《水法》辦法沒有涉及本省流域水資源管理體制問題，而《廣東省水資源管理條例》也只是一般性調(diào)整全省水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護和管理，主要是明確區(qū)域管理相關(guān)制度，并沒有對流域水資源管理作出明確規(guī)定。
　　正是具體制度的缺失使得省轄區(qū)內(nèi)以流域為單元的統(tǒng)一管理顯得非常薄弱。廣東人對此體會尤其深刻，率先探索并于2008年9月26日由廣東省十一屆人大常委會第五次會議表決通過《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》（以下簡稱《條例》），將于2009年1月1日起正式實施。
　　而在此之前的8月份，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》（以下簡稱《方案》），則明確規(guī)定了東江水資源開發(fā)利用的紅線和斷面水量水質(zhì)雙控制目標，將東江流域的水資源管理具有示范意義地向縱深推進了一步。
　　《條例》不僅填補了廣東省流域水資源管理制度的空白，也標志著廣東水資源流域管理與行政區(qū)域管理的成功對接
　　即將正式實施的《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》是廣東省首部流域水資源管理的地方性法規(guī)，它填補了《廣東省實施〈中華人民共和國水法〉辦法》和《廣東省水資源管理條例》在流域水資源管理制度方面的空白。
　　之前廣東省已經(jīng)成立了東江、西江、北江和韓江四大流域管理機構(gòu)，但未建立相應的流域管理體制，沒有授權(quán)流域機構(gòu)在水資源管理方面的行政管理職能。《條例》出臺后，依法授予流域機構(gòu)在流域水資源管理中承擔部分指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能并擁有部分直接的審查、審批、處罰權(quán)限，為加強流域水資源的統(tǒng)一管理提供了強有力的法制保障。
　　《條例》確立了廣東省流域水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，其結(jié)合點體現(xiàn)在三個方面。
　　一是在流域水資源規(guī)劃方面，《條例》規(guī)定了流域綜合規(guī)劃由流域管理機構(gòu)會同相關(guān)地級以上市人民政府水行政主管部門編制；流域水資源保護、治澇、供水等與水利有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃由流域管理機構(gòu)組織編制；建設水工程，工程可行性研究報告應當報有關(guān)流域管理機構(gòu)對其是否符合流域綜合規(guī)劃進行審查并簽署意見。
　　二是在流域水量分配和調(diào)度方面，《條例》明確由省水行政主管部門會同有關(guān)地級以上市水行政主管部門，以流域為單元制定水量分配方案。涉及地級以上市水量分配以及向流域外調(diào)水的水量分配，由流域管理機構(gòu)組織實施；流域管理機構(gòu)會同相關(guān)地級以上市人民政府水行政主管部門制訂流域年度水量調(diào)度計劃。有關(guān)地市需要在年度水量調(diào)度計劃外使用其他地級以上市計劃內(nèi)水量分配指標的，應當向流域管理機構(gòu)提出申請。
　　三是在流域水資源保護方面，《條例》規(guī)定應當制訂流域水功能區(qū)劃，并授權(quán)流域管理機構(gòu)對流域水功能區(qū)劃進行監(jiān)督實施；流域管理機構(gòu)和相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門，應當分別核定各流域的納污能力；在流域管理范圍內(nèi)新建、改建、擴建排污口，應當經(jīng)相應流域管理機構(gòu)同意。
　　《條例》充分體現(xiàn)流域管理側(cè)重于規(guī)劃、水功能區(qū)劃、流域水資源的分配調(diào)度等宏觀方面，而行政區(qū)域管理相對來說則側(cè)重于對所分配的水資源進行開發(fā)利用保護。
　　對流域水資源調(diào)度的管理主體與法律責任進行明確，對流域內(nèi)各行政區(qū)域用水的剛性要求，以及水資源應急調(diào)度制度的確立，標志著四大江河的水資源調(diào)度從多頭、不同利益主體各自為政的局面逐步走向規(guī)范有序
　　《條例》來自多年來廣東水利實踐的總結(jié)，其亮點十分突出。
　　亮點之一：對流域內(nèi)各行政區(qū)域年度用水限額提出了剛性要求。《條例》第十五條規(guī)定：“需要在年度水量調(diào)度計劃外使用其他地級以上市計劃內(nèi)水量分配指標的，應當向流域管理機構(gòu)提出申請，由流域管理機構(gòu)組織有關(guān)各方協(xié)商提出方案，報省人民政府水行政主管部門批準。”#p#分頁標題#e#
　　在流域水量分配方案制定實施后，流域內(nèi)各行政區(qū)域用水必須按定額每年申請用水，由按需定供轉(zhuǎn)變?yōu)榘垂┒ㄐ枧c按需定供相結(jié)合，從而徹底改變水資源供需管理模式，為建設節(jié)水型社會，探索水權(quán)制度建設，支持廣東經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供了制度支撐。
　　亮點之二：建立了包含調(diào)度主體、調(diào)度方案、信息通報機制在內(nèi)的水資源應急調(diào)度制度。《條例》第十六條列舉了包括嚴重干旱等四種情況下應當實行應急調(diào)度，第十七條針對全省枯水期水資源緊缺的現(xiàn)實，對旱情緊急情況下的應急調(diào)度的組織編制、實施、信息通報等作了具體規(guī)定。
　　亮點之三：進一步明確了流域水資源調(diào)度的管理主體與法律責任。《條例》第十九條規(guī)定：“流域管理機構(gòu)和相關(guān)市、縣人民政府水行政主管部門應當加強對所轄范圍內(nèi)水量調(diào)度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查。流域內(nèi)的水庫、水電站、閘壩和取水工程等管理單位，應當執(zhí)行年度水量調(diào)度計劃和有關(guān)運行管理規(guī)程，保持相應河段合理流量和水庫合理水位，并接受相關(guān)水行政主管部門、流域管理機構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度和監(jiān)督檢查。”而在第五章則明確規(guī)定了違反《條例》的法律責任。
　　通過明確流域機構(gòu)與水行政主管部門作為水資源調(diào)度管理主體，要求各管理單位必須服從調(diào)度和監(jiān)督，同時設置了相應的法律責任，這將改變廣東省目前多頭管理、不同利益主體各自為政的局面，必將促使水資源調(diào)度逐步從無序走向有序。
　　《水資源分配方案》明確規(guī)定了東江水資源開發(fā)利用的紅線和斷面水量水質(zhì)雙控制目標，東江流域?qū)⒅鸩阶呦蛩鷳B(tài)良好、人水和諧的資源可持續(xù)利用之路，其流域水資源管理的借鑒意義，也將加速西江、北江、韓江的水資源優(yōu)化配置進程
　　在廣東省的四條主要江河中，東江是最具特色的一條河流。它是唯一的90%流域面積在廣東境內(nèi)的河流，是河源、惠州、廣州、東莞、深圳等地市的主要水源地，同時還擔負向香港供水的重要任務。人們說東江流淌的是政治水、經(jīng)濟水、生命水。
　　到2007年，東江流域GDP約為1.06萬億元，占廣東全省的36%。東江326億立方米的多年平均地表水資源量，為包括香港在內(nèi)的3000余萬人提供水源，年人均不足1100立方米，低于國際公認的用水緊張線1700立方米。在枯水期和干旱年份，或遇到突發(fā)的污染事故，很容易出現(xiàn)水的供需矛盾。
　　鑒于東江水資源開發(fā)利用和保護面臨的嚴峻形勢，廣東省政府頒布的《廣東省東江流域水資源分配方案》，明確規(guī)定東江水資源開發(fā)利用的總量不能突破106.64億立方米，地市間實行斷面水量水質(zhì)指標雙控制。
　　《方案》還提出了確保東江水量、水質(zhì)雙達標的五大保障措施及相應的實施要求：一是進一步完善流域管理和區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，二是加強東江流域廣東境內(nèi)新豐江、楓樹壩、白盆珠三大水庫聯(lián)合優(yōu)化調(diào)度，三是建立東江流域水量調(diào)度預案制度，四是2010年年底建成流域水資源監(jiān)控體系，五是盡快研究制訂《廣東省東江流域水量調(diào)度管理辦法》。
　　《方案》的出臺，使東江流域的節(jié)水收到了立竿見影的效果。據(jù)廣東省水利廳副廳長李粵安介紹，實際用水已接近水量指標的東莞市，目前已將用水控制指標分解到各鎮(zhèn)和街道，全市總用水量開始出現(xiàn)負增長，并且隨著步入全國第三批節(jié)水型社會建設示范市行列，東莞市必將進一步拓寬節(jié)水空間。
　　東江分水方案開廣東省控制流域水資源開發(fā)總量的先河，也為全省其他流域水量分配方案研究積累了經(jīng)驗。廣東省水利廳廳長黃柏青表示，由于全省的主要江河如韓江、北江、西江等均屬于珠江流域跨省河流，如果珠江流域省級分水方案能盡快出臺，廣東省力爭在“十一五”期間基本完成境內(nèi)主要河流的水資源分配方案，逐步建立覆蓋省、市、縣三級行政區(qū)域的取用水總量控制指標體系。
　　據(jù)了解，繼東江流域之后，廣東省水利廳下一步在流域管理方面的工作重點包括：加快韓江流域受水區(qū)前期工作，加快實施韓江流域分水方案，完善韓江流域供水體系；全力推進境內(nèi)西江流域的水資源合理配置；充分發(fā)揮北江水利工程作用，開發(fā)建設北江上游的樂昌峽、灣頭以及北江干流的清遠、橫崗等水利樞紐工程；啟動重點中小河流的綜合整治工程等。（畢玉娟 楊敏儀 黃濤 李先明）