2019年10月31日，黨的十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，全面而深刻地闡釋了堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大意義和總體要求，并從堅持和完善黨的領導制度體系等14個方面作出重要的戰略部署。其中，在“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”部分，明確提出“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”。
排污許可制度在我國的發展可追溯至上世紀八十年代，其最初只是實現污染物排放總量控制的一種手段。因此，很長的一段時間內，排污許可制度的功能一直未能得到正確的認識和充分的發揮。
自黨的十八大以來，隨著生態文明建設的推進，作為生態文明體制改革的重要一環，排污許可制度受到了前所未有的重視。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》、“十三五”規劃綱要等文件先后提出要完善排污許可制度。
2016年，國務院辦公廳正式印發《控制污染物排放許可制實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，對排污許可制度改革的指導思想、基本原則、目標任務以及改革步驟作出了詳細的部署。在黨中央的政策引領下，《環境保護法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等法律在修訂過程中也先后對排污許可作出規定。
在生態文明體制改革的總體布局中，排污許可制度被賦予了全新的使命。《實施方案》提出，要將排污許可制建設成為固定污染源環境管理的核心制度，作為企業守法、部門執法、社會監督的依據，為提高環境管理效能和改善環境質量奠定堅實基礎。
根據《實施方案》的部署，到2020年，我國將完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作，全國排污許可證管理信息平臺有效運轉，各項環境管理制度精簡合理、有機銜接，企事業單位環保主體責任得到落實，基本建立法規體系完備、技術體系科學、管理體系高效的排污許可制，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理。
在黨中央和國務院的正確領導下，排污許可制度改革取得了顯著進展。原環境保護部及時制定了《排污許可管理辦法(試行)》，對排污許可的申請、核發、監管、法律責任等作出詳細規定，為排污許可的實施提供了基本的規范和指引。同時，制定了《固定污染源排污許可分類管理名錄》和多項排污許可支撐技術規范，確保排污許可制度能夠有效落實。據統計，目前已制定排污許可證申請與核發技術規范48項、自行監測指南14項、污染防治可行技術指南7項、污染源源強核算指南18項。
根據生態環境部發布的信息，截至9月10日，全國已累計核發火電、造紙等重點行業排污許可證6.7萬余張，登記企業排污信息4.3萬余家，管控大氣污染物排放口24.89萬個、水污染物排放口5.14萬個。為了給排污許可制度提供更強有力的法律保障，《排污許可管理條例》也在緊鑼密鼓地制定當中。
黨的十九屆四中全會將排污許可制度納入《決定》當中，表明了黨中央對于排污許可制度的高度重視。同時，也吹響了進一步深化排污許可制度改革的沖鋒號。
為按時完成《實施方案》所確定的改革目標，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系，排污許可制度改革至少還需在以下幾個方面加大努力：
加快制度的整合與銜接。排污許可制度應盡量將排污單位相關權利義務予以整合，并在排污許可證上予以明確，從而實現一證式管理，使排污許可真正成為企業守法、政府執法、社會監督的依據。
同時，排污許可制度應與環境影響評價制度、環境標準制度、“三同時”制度、環境監測制度、環境稅制度等其他環境管理制度進行有效銜接，形成體系完整、運行順暢的環境管理制度體系。例如，通過排污許可制度，為環境稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據。通過制度的整合與銜接，拓展排污許可的制度功能，使排污許可具備作為固定污染源監管制度體系核心的制度能力。
加快制定《排污許可管理條例》，完善配套的技術規范。依法治國是我國的基本國策，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。排污許可制度的實施需要在法治的軌道上進行，排污許可實踐的成功經驗也需要通過立法予以固定，應進一步加快制定《排污許可管理條例》的步伐。由于排污許可涉及一系列的標準、名錄和技術規范，相關主管部門應同步制定和完善相應的規章和技術性規范，為排污許可的實施提供技術支撐。
加快證后監管體系和監管能力建設。制度的生命力在于執行，排污許可的監管直接決定著排污許可制度能否取得實效。根據部署，所有固定污染源的排污許可證核發工作將于2020年完成，此后將面臨著巨大的證后監管任務。因此，應從人力、物力、財力等多方面加大對排污許可監管工作的投入，加強監管機構建設和監管人員培訓，不斷完善監管體系，提升監管能力。同時，創新監管方式，充分運用大數據、人工智能等新興技術實施監管，大幅提高監管的效率。
(作者單位：北京大學法學院)
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