應(yīng)進(jìn)行綠色產(chǎn)業(yè)扶持、資金技術(shù)人才援助，建立產(chǎn)權(quán)交易市場，開展綠色投融資
習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中明確指出：“以共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)為導(dǎo)向推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展。”這是在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的總要求和根本遵循。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議前不久在北京舉行，會(huì)議提出推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展要以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為引領(lǐng)。同時(shí)提出要研究建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
長江流域是我國人口最多、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度最大的流域，也是水環(huán)境問題最為突出的流域之一。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制作為緩解環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾的重要手段，是長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)工作中不可或缺的一環(huán)。如何構(gòu)建長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制？應(yīng)該解決哪些問題？怎樣開展多元化生態(tài)補(bǔ)償？記者近日采訪了相關(guān)專家。
把青海、西藏納入長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償范疇
2016年1月，習(xí)近平總書記在推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上明確指出，“當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期，要把修復(fù)長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護(hù)，不搞大開發(fā)”。
長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重慶、四川、云南、貴州等11省（市），面積約205萬平方公里，人口和生產(chǎn)總值均超過全國的40%。
環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心常務(wù)副主任、研究員劉桂環(huán)建議，源頭區(qū)域如西藏、青海應(yīng)納入生態(tài)補(bǔ)償范疇。在“共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)”的背景下，源頭區(qū)域的水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護(hù)等生態(tài)功能與扶貧攻堅(jiān)等社會(huì)功能同樣都很重要，這些疊加因素需要通盤考慮。
建立有效的生態(tài)補(bǔ)償區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，是推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償落實(shí)的關(guān)鍵。目前，我國跨省和省內(nèi)生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐已經(jīng)有了良好進(jìn)展。
安徽與浙江、福建與廣東、廣西與廣東、江西與廣東、河北與天津等省（區(qū)、市）人民政府正在分別推進(jìn)新安江流域（二期）、汀江—韓江流域、九洲江流域、東江流域、引灤入津上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償工作。
就省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償而言，江蘇省開展了較深入的探索，其境內(nèi)太湖區(qū)域及全省流域生態(tài)補(bǔ)償經(jīng)歷了3個(gè)階段：2007~2010年，太湖流域按水污染物通量區(qū)域補(bǔ)償；2010~2014年，通榆河流域按水環(huán)境質(zhì)量區(qū)域補(bǔ)償；2014年至今，全省全流域按水質(zhì)目標(biāo)改善雙向補(bǔ)償。
國家及江蘇省“水十條”出臺(tái)后，江蘇省環(huán)保廳會(huì)同財(cái)政廳對(duì)原方案及相關(guān)配套辦法進(jìn)行了修訂和完善，將補(bǔ)償斷面從66個(gè)增加至112個(gè)，并分類提高了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。2016年度江蘇省補(bǔ)償資金為2.9億元，其中正向補(bǔ)償2.2億元，反向補(bǔ)償0.7億元。
劉桂環(huán)說：“結(jié)合國際、國內(nèi)經(jīng)驗(yàn)，呼吁盡快建立長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。在已有實(shí)踐基礎(chǔ)上，開展全流域生態(tài)補(bǔ)償，更有經(jīng)驗(yàn)可循。但是，想用一個(gè)公式把長江流域上中下游統(tǒng)領(lǐng)起來很難。”
協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系非常困難
長江經(jīng)濟(jì)帶涉及十余省（市），流域跨度很大。
“如果推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償落地實(shí)施，基本上能把中國流域生態(tài)補(bǔ)償情況梳理清楚，它包含了上下游、左右岸，一省對(duì)多省、多省對(duì)一省等補(bǔ)償關(guān)系，還涉及眾多支流。同時(shí)，既有省內(nèi)補(bǔ)償，也有跨省（市）補(bǔ)償。將推動(dòng)建立起跨省（市、縣）的長江流域生態(tài)補(bǔ)償網(wǎng)絡(luò)體系，對(duì)其他大江大河保護(hù)與治理有重要借鑒意義。”劉桂環(huán)表示。
正因?yàn)槿绱藦?fù)雜，長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐起來面臨諸多難題。
一是需明確補(bǔ)償指標(biāo)。關(guān)于生態(tài)補(bǔ)償指標(biāo)，理論上比較全，但選取哪些合理指標(biāo)具有代表性和操作性，還需要進(jìn)一步探討；二是上下游補(bǔ)償關(guān)系比較復(fù)雜。參照以前幾個(gè)流域的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐，如新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等，這些是兩個(gè)省份之間的補(bǔ)償。長江經(jīng)濟(jì)帶涉及十幾個(gè)省（市），一些省份存在互為上下游、左右岸的關(guān)系；三是補(bǔ)償協(xié)調(diào)難度大。協(xié)調(diào)上下游、左右岸各方利益關(guān)系，難度非常大。
比如，湖南和湖北的長江流域繞來繞去，一些地方分不清上下游。此外，太湖把江蘇和浙江隔開了，太湖南邊屬浙江，北邊屬江蘇，存在左右岸關(guān)系。上下游好操作，好水補(bǔ)償，差水賠償。但是，左右岸就很難說到底是誰在污染。也可能是自己排的污水，反過來污染了自己。所以，補(bǔ)償對(duì)象不好定。
并且，有的省既是上游，又是下游，這種情況下如何確定其生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系？
以長江中游湖北、湖南為例，它倆既是上游，又是下游。邊界能劃清楚的情況下，上游和下游不管是處于哪里，都是相鄰省簽訂補(bǔ)償協(xié)議。國控?cái)嗝姹O(jiān)測有點(diǎn)位，跨省斷面、干流和支流都有監(jiān)測數(shù)據(jù)，權(quán)責(zé)清楚，更容易操作。
劉桂環(huán)建議，應(yīng)建立長江流域生態(tài)補(bǔ)償大數(shù)據(jù)平臺(tái)，統(tǒng)一規(guī)范水質(zhì)監(jiān)測指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法及監(jiān)測數(shù)據(jù)記錄、存儲(chǔ)、處理和發(fā)布流程，并逐步實(shí)現(xiàn)流域內(nèi)跨省、跨部門的協(xié)同互動(dòng)和數(shù)據(jù)信息資源共享。
長江支流眾多，流域面積1萬平方公里以上的支流就有近50條。劉桂環(huán)說：“干流、一級(jí)支流如何推行生態(tài)補(bǔ)償，也應(yīng)該在長江流域生態(tài)補(bǔ)償框架內(nèi)統(tǒng)籌考慮。”
建立多元化補(bǔ)償方式
一談到流域生態(tài)補(bǔ)償，大都首先想到的是給上游多少錢。其實(shí)，生態(tài)補(bǔ)償不僅僅是給資金，還有更多的方式。
以前沿江無序的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)長江母親河索取太多，回報(bào)太少，導(dǎo)致長江承擔(dān)了太多的壓力，現(xiàn)在需要反哺，減輕長江負(fù)擔(dān)。
環(huán)境規(guī)劃院水環(huán)境規(guī)劃部副研究員姚瑞華表示，上下游橫向補(bǔ)償作為“綠水青山就是金山銀山”的變現(xiàn)機(jī)制，在長江流域推廣和實(shí)施具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。長江是中華民族的生命河，不管是上游，還是中下游都有責(zé)任和義務(wù)，共同加強(qiáng)長江母親河的保護(hù)。沿江11省（市）參與保護(hù)母親河的方式和方法也是多樣的，關(guān)鍵是要形成上中下游共抓大保護(hù)的工作格局。
劉桂環(huán)說，補(bǔ)償不光是輸血式補(bǔ)償，也要造血式補(bǔ)償，要通過生態(tài)補(bǔ)償不斷提高地方發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，真正實(shí)現(xiàn)綠水青山就是金山銀山。新安江等地的生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)表明，資金補(bǔ)償對(duì)水質(zhì)目標(biāo)改善發(fā)揮了很大作用。但是，地方也難免會(huì)擔(dān)心：萬一中央財(cái)政撤資，到時(shí)候該怎么辦？
黨的十九大報(bào)告提出，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度。并提出要建立市場化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。
現(xiàn)在的生態(tài)補(bǔ)償大都是以資金補(bǔ)助為主，國家給地方錢，下游給上游錢。市場化補(bǔ)償比較弱，補(bǔ)償方式比較單一。
長江需要共生共榮。長江經(jīng)濟(jì)帶經(jīng)濟(jì)發(fā)展的層級(jí)差很大，上游人均GDP只是下游的40%，中游是下游的50%~60%。毋庸置疑，撬動(dòng)市場對(duì)確保生態(tài)補(bǔ)償長效機(jī)制有重要作用，也有利于地方轉(zhuǎn)型。
姚瑞華說：“像北京和南水北調(diào)水源區(qū)十堰市之間這種幫扶方式就很好。既有項(xiàng)目支持，也有服務(wù)支持，如互派干部掛職、區(qū)縣對(duì)口幫扶、綠色旅游發(fā)展互助、人員技術(shù)交流培訓(xùn)、污水處理設(shè)施運(yùn)維的服務(wù)補(bǔ)償?shù)取Ｆ鋵?shí)，地方特別是西部地區(qū)缺資金、缺人才、缺技術(shù)。在長江經(jīng)濟(jì)帶，下游地區(qū)對(duì)上游的綠色產(chǎn)業(yè)扶持、重大生態(tài)工程幫扶建設(shè)、資金技術(shù)人才援助等都是多元化補(bǔ)償方式的有益探索。”
赤水河為長江上游支流，在云、貴、川3省接壤地區(qū)。目前，赤水河流域正在推行跨省生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)新機(jī)制，下一步將在市場化補(bǔ)償方式方面進(jìn)行積極探索。比如，鼓勵(lì)企業(yè)租用農(nóng)戶土地，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)，改變農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式。既能減少農(nóng)藥化肥施用對(duì)環(huán)境的污染，同時(shí)又能提高百姓收入，達(dá)到多贏的目的。
“中央財(cái)政就像種子資金，發(fā)揮杠桿作用，讓中央資金在政策允許范圍內(nèi)撬動(dòng)社會(huì)資金參與生態(tài)補(bǔ)償。”劉桂環(huán)建議，應(yīng)建立長江流域產(chǎn)權(quán)交易市場，大力推進(jìn)再貸款、貼息、擔(dān)保、政府參與的綠色基金投資等綠色投融資方式與生態(tài)補(bǔ)償相結(jié)合，使生態(tài)補(bǔ)償向國家、集體、非政府組織和個(gè)人共同參與的多元化融資機(jī)制轉(zhuǎn)變。
姚瑞華表示，隨著國家“水十條”的深入實(shí)施、環(huán)境損害以及離任審計(jì)等管理制度的出臺(tái)，11省（市）在加強(qiáng)長江流域保護(hù)上只能做“加法”和“乘法”，不能做“減法”和“除法”，只能加快，不能變緩，長江流域水質(zhì)只能變好，不能變差，這是最基本的環(huán)境質(zhì)量底線要求。
“沿江11省（市）只有吸引社會(huì)、企業(yè)、銀行等各方面資金參與到長江流域保護(hù)中，實(shí)行從山頂?shù)胶Ｑ蟮恼w布控、系統(tǒng)治理、綜合施策、統(tǒng)籌推進(jìn)才能取得實(shí)效。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制既是一種上下游間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，更為上下游間、東中西部間搭建了聯(lián)防聯(lián)控、流域共治、產(chǎn)業(yè)協(xié)作的合作平臺(tái)，對(duì)于促進(jìn)長江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作具有重要意義。”姚瑞華說道。
其實(shí)，不管何種補(bǔ)償都只是形式，最終目的是為了促成水質(zhì)改善。隨著長江經(jīng)濟(jì)帶各省市生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，通過不斷探索和創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，不斷提升區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，真正實(shí)現(xiàn)“同飲一江水，共抓大保護(hù)”。
國際案例
根據(jù)國際流域生態(tài)保護(hù)與環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)，似乎可以找到與中國開展大江大河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐相似的關(guān)鍵點(diǎn)和政策著力點(diǎn)。因此，本版以歐洲、美洲和澳洲的幾個(gè)典型流域?yàn)槔偨Y(jié)了以水污染治理為背景的歐洲模式、以流域綜合開發(fā)為背景的美洲模式和以水市場化改革為背景的澳洲模式，供開展國內(nèi)大江大河流域生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐參考。
歐洲模式——易北河流域
易北河流域生態(tài)環(huán)境管理主要集中在防洪、預(yù)警機(jī)制的建立、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)建、監(jiān)測方案的制定、國際管理計(jì)劃制定及公眾參與等方面。
經(jīng)驗(yàn)挖掘：
易北河流域的生態(tài)補(bǔ)償方式主要依賴政府的公共財(cái)政支付。易北河地跨德國和捷克，自1990年簽署易北河保護(hù)公約，兩國政府均以財(cái)政公共支付手段進(jìn)行撥款，用以對(duì)河流生態(tài)環(huán)境的保護(hù)以及對(duì)保護(hù)水源上游的資金補(bǔ)償。
易北河流域的生態(tài)補(bǔ)償具體標(biāo)準(zhǔn)通過一整套復(fù)雜的計(jì)算獲得，由富裕地區(qū)直接向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付。轉(zhuǎn)移支付方式主要有兩種： 一是扣除了劃歸各州銷售稅25%后，余下的75%按各州居民人數(shù)直接分配給各州；二是財(cái)政較富裕的州按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，以補(bǔ)助金的形式直接撥給貧困地區(qū)。目前生態(tài)補(bǔ)償金的來源主要由財(cái)政貸款、研究津貼和排污費(fèi)組成。
美洲模式——田納西河流域
為擺脫困境，田納西河流域采取了以下措施，才獲得了經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的持續(xù)發(fā)展。一是制定《田納西河流域管理局法》。明確授權(quán)TVA（田納西河流域管理局）可以進(jìn)行土地買賣、植樹造林等任務(wù)，確保了TVA各項(xiàng)活動(dòng)有法可依；二是編制流域綜合規(guī)劃。TVA結(jié)合流域資源和開發(fā)狀況分階段制定主要工作目標(biāo)和任務(wù)，為流域自然資源科學(xué)開發(fā)提供依據(jù)和原則。
經(jīng)驗(yàn)挖掘：
田納西河流域生態(tài)補(bǔ)償最顯著的特點(diǎn)就是其生態(tài)補(bǔ)償金來源廣泛，一部分來源于電力、航運(yùn)和水利獲得的盈利，一部分來源于利用生態(tài)項(xiàng)目通過上市融資和向銀行貸款等方式，吸收的社會(huì)資金以及外國資金。
其生態(tài)補(bǔ)償支付方式有直接支付和間接支付兩種方式。為減少土壤侵蝕，田納西河流域委員會(huì)直接對(duì)流域周圍的耕地和邊緣草地的土地?fù)碛姓哌M(jìn)行直接生態(tài)補(bǔ)償；撥付科研專項(xiàng)基金進(jìn)行高效化肥研究，向流域內(nèi)農(nóng)民進(jìn)行推廣，減少因化肥施用引起的水污染，提高產(chǎn)出增加了農(nóng)民收入，間接對(duì)農(nóng)民進(jìn)行了生態(tài)補(bǔ)償。
澳洲模式——墨累-達(dá)令河流域
墨累—達(dá)令河流域生態(tài)環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)主要集中在立法制定、規(guī)劃編制、監(jiān)測與評(píng)估、公眾參與等方面。
經(jīng)驗(yàn)挖掘：
由于墨累—達(dá)令河流域水資源的立法相對(duì)完善，市場發(fā)育也比較成熟，流域生態(tài)補(bǔ)償帶有典型的市場特征。
澳大利亞實(shí)行水分蒸發(fā)信貸交易：流域因?yàn)榉ツ具^度，造成了環(huán)境的破壞，水分蒸發(fā)信貸制度要求下游的農(nóng)場主和受益者按一定的價(jià)格支付資金給上游，用于上游地區(qū)的植樹造林。
實(shí)行水權(quán)交易：在確保環(huán)境生態(tài)用水的前提下，針對(duì)不同用途的水分別制定詳細(xì)的水權(quán)交易程序和規(guī)則等開展水權(quán)交易，允許自組織的私人水權(quán)交易。
澳大利亞聯(lián)邦政府會(huì)通過轉(zhuǎn)移支付等財(cái)政手段，對(duì)地方政府與農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼，例如聯(lián)邦政府為土地關(guān)愛計(jì)劃所提供的自然遺產(chǎn)信托基金。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償研究中心劉桂環(huán) 馬婭供稿
國內(nèi)案例
2016年，上下游相關(guān)省（區(qū)）聯(lián)合監(jiān)測結(jié)果表明，新安江、汀江—韓江、九洲江、東江、引灤入津等流域水質(zhì)總體達(dá)到上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議的目標(biāo)要求。新安江流域多年保持在Ⅱ類水質(zhì)左右，富營養(yǎng)化的趨勢(shì)得到遏制，水環(huán)境逐步改善，為其他跨省流域建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供了示范；汀江—韓江、九洲江、東江流域省界斷面總體達(dá)到Ⅲ類水質(zhì)；引灤入津流域水質(zhì)由Ⅳ類向Ⅲ類好轉(zhuǎn)。
試點(diǎn)工作促進(jìn)了上下游省份間橫向溝通協(xié)調(diào)，初步建立了上下游聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合治污等長效工作機(jī)制。
新安江
作為全國首個(gè)跨省流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，2012年首輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)正式實(shí)施，中央財(cái)政每年拿出3億元，安徽、浙江各拿1億元，兩省以水質(zhì)“約法”，共同設(shè)立環(huán)境補(bǔ)償基金。首輪的3年（2012~2014年）試點(diǎn)期間，新安江水質(zhì)保持為優(yōu)，浙江千島湖富營養(yǎng)化問題得到改善。
接著，安徽、浙江兩省簽訂新一輪的生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。第二輪試點(diǎn)3年（2015~2017年）共補(bǔ)償資金21億元，其中中央資金3年9億元，按4億、3億、兩億退坡方式補(bǔ)助；兩省每年各兩億元。考核指標(biāo)繼續(xù)以街口斷面高錳酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷、總氮4項(xiàng)指標(biāo)測算補(bǔ)償指數(shù)P值。補(bǔ)償資金實(shí)行分檔補(bǔ)助，體現(xiàn)好水好價(jià)。具體為：若P≤1，浙江省補(bǔ)償資金1億元；若P>1，安徽省補(bǔ)償浙江省1億元；若P≤0.95，浙江省再補(bǔ)償1億元。不論上述何種情況，中央財(cái)政補(bǔ)償資金全部撥付給安徽省。
九洲江
2016年3月21日，粵桂兩省區(qū)政府在環(huán)境保護(hù)部、財(cái)政部召開的部分省份流域上下游生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)工作推進(jìn)會(huì)議上，簽署《九洲江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》。根據(jù)補(bǔ)償協(xié)議約定，協(xié)議有效期為2015~2017年，期間廣西、廣東兩省區(qū)共同設(shè)立九洲江流域水環(huán)境治理補(bǔ)償資金，各出資3億元，中央財(cái)政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎(jiǎng)勵(lì)資金，專項(xiàng)用于九洲江流域水污染防治工作。廣西如果能全面完成《補(bǔ)償協(xié)議》約定的污染治理目標(biāo)任務(wù)，將獲得中央9億元的專項(xiàng)資金支持。
東江
2016年10月19日，財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部在江西省南昌市舉行東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制協(xié)議簽署儀式。江西、廣東兩省人民政府簽署了《東江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》。
根據(jù)協(xié)議，生態(tài)補(bǔ)償期限暫定3年，跨界斷面水質(zhì)年均值須達(dá)到Ⅲ類標(biāo)準(zhǔn)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率并逐年改善。廟咀里、興寧電站兩個(gè)跨省界斷面成為考核監(jiān)測斷面。同時(shí)，兩省聯(lián)合開展篁鄉(xiāng)河、老城河兩個(gè)跨省界斷面監(jiān)測評(píng)估。贛粵兩省共同設(shè)立東江流域水環(huán)境橫向補(bǔ)償資金，兩省每年各出資1億元，分別依據(jù)考核目標(biāo)完成情況撥付資金。中央財(cái)政依據(jù)考核目標(biāo)完成情況確定獎(jiǎng)勵(lì)資金，中央資金撥付給東江源頭省份江西，專項(xiàng)用于東江源頭水污染防治和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
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