環(huán)境保護(hù)部日前會同農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)了《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》（環(huán)規(guī)財函〔2016〕195號，以下簡稱《方案》），《方案》的印發(fā)對于推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境治理具有重要意義。
為加強(qiáng)有關(guān)政策宣傳，推動地方加快落實，本報記者特采訪環(huán)境保護(hù)部規(guī)劃財務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人，對這一文件有關(guān)政策進(jìn)行解讀。
中國環(huán)境報：《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》出臺的背景是什么？
規(guī)劃財務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人：一是農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染治理需求巨大。2015年4月，國務(wù)院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》提出，到2020年，新增完成環(huán)境綜合整治的建制村13萬個。同年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等十部門印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村垃圾治理的指導(dǎo)意見》提出，到2020年，全國90%以上村莊的生活垃圾得到有效治理，農(nóng)作物秸稈綜合利用率達(dá)到85%以上，農(nóng)膜回收率達(dá)到80%以上。另據(jù)相關(guān)文件初步測算，到2020年，全國70%以上鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成集中式污水處理設(shè)施，60%的畜禽養(yǎng)殖廢棄物得到有效處理并實現(xiàn)資源化利用，測土配方施肥技術(shù)推廣覆蓋率達(dá)到90%以上，化肥利用率和農(nóng)作物病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治覆蓋率均達(dá)到40%以上。為完成上述農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境污染治理任務(wù)，本方案提出了到2020年農(nóng)村環(huán)境治理產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值達(dá)2000億元、年均增速達(dá)20%的量化目標(biāo)，將創(chuàng)造出巨大的市場需求。
二是正在推進(jìn)的農(nóng)村環(huán)境綜合整治工作尚存在提升空間。自2008年以來，環(huán)境保護(hù)部、財政部積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境“以獎代補(bǔ)”、“以獎促治”政策，截至目前已累計安排農(nóng)村環(huán)境綜合整治資金375億元，對近8萬個村莊的生活污水、生活垃圾、畜禽養(yǎng)殖廢棄物、飲用水水源地等進(jìn)行了綜合整治，取得了積極成效。但總體上看，農(nóng)村環(huán)境治理資金投入和運(yùn)行模式主要以各級政府為主，市場主體和社會資金參與度不高，農(nóng)村環(huán)境治理效率還有待進(jìn)一步提升。
三是《生態(tài)文明體制改革總體方案》對加強(qiáng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理提出了明確要求。黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理及其市場主體培育工作，并將其作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。《生態(tài)文明體制改革總體方案》第三十七條中指出，建立農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制，采取財政和村集體補(bǔ)貼、住戶付費(fèi)、社會資本參與的投入運(yùn)營機(jī)制，加強(qiáng)農(nóng)村污水和垃圾處理等環(huán)保設(shè)施建設(shè)。采取政府購買服務(wù)等多種扶持措施，培育發(fā)展各種形式的農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體。為貫徹落實上述要求，建立完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場體系，推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體，切實提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理質(zhì)量和效率，環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合制定了《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》。
中國環(huán)境報：農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體培育制約瓶頸有哪些？
規(guī)劃財務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人：當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體培育不夠，主要存在前期建設(shè)資金投入不足、已建設(shè)施運(yùn)行維護(hù)跟不上、生活污水垃圾處理收費(fèi)機(jī)制不健全、環(huán)保投融資市場化機(jī)制創(chuàng)新不夠、政府引導(dǎo)政策缺失等突出問題，制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場化進(jìn)程的加快。具體表現(xiàn)如下。
一是農(nóng)村污染治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)模式缺乏，對市場主體的約束和引導(dǎo)不足。《農(nóng)村生活污水處理設(shè)施技術(shù)規(guī)范》、《農(nóng)村生活垃圾簡易衛(wèi)生處理處置技術(shù)規(guī)范》、《農(nóng)村生活垃圾焚燒污染控制技術(shù)規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范缺乏，《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB18596-2001）尚不完善。除此以外，農(nóng)村地區(qū)尚未建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊生活污水處理技術(shù)模式、農(nóng)村生活垃圾處理技術(shù)模式、農(nóng)村小型畜禽養(yǎng)殖單元糞便資源化和無害化技術(shù)模式、農(nóng)作物秸稈綜合利用技術(shù)模式等，亟須摸索適合當(dāng)?shù)貤l件的農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理技術(shù)與新模式。
二是污染治理設(shè)施建設(shè)投融資渠道單一，各級財政農(nóng)村環(huán)保資金投入不足?，F(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境治理工作，主要靠中央政府和地方政府按照大約1∶1的比例進(jìn)行投入，投融資渠道較為單一。受資金限制，目前我國60萬個行政村中僅約10%得到整治。已整治行政村中仍有大部分存在建設(shè)資金投入不足和后期運(yùn)營維護(hù)資金缺乏的問題。缺乏長效機(jī)制和多元化融資機(jī)制，現(xiàn)有資金投入與資金需求差距較大的問題，已經(jīng)嚴(yán)重制約我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的市場化進(jìn)程，需要各級政府不斷加大財政資金投入。
三是缺乏污水垃圾處置收費(fèi)機(jī)制，投資回報機(jī)制不健全。農(nóng)村環(huán)保設(shè)施運(yùn)行維護(hù)要堅持“誰污染、誰治理，誰受益、誰付費(fèi)”的原則。但現(xiàn)階段，農(nóng)村污水垃圾處理收費(fèi)機(jī)制還很不完善，僅處于試點示范階段。除少數(shù)安裝自來水的地區(qū)能夠進(jìn)行較低標(biāo)準(zhǔn)的污水處理收費(fèi)以外，受經(jīng)濟(jì)和技術(shù)手段限制，其他未安裝自來水的地區(qū)尚無法開展收費(fèi)工作。生活垃圾處置領(lǐng)域除少數(shù)地區(qū)開展收費(fèi)試點以外，尚未建立起普遍的收費(fèi)機(jī)制。
四是主體多元化引導(dǎo)機(jī)制不健全，市場主體積極性不高。盡管農(nóng)村環(huán)境治理已初步建立起政府主導(dǎo)、村民參與、社會支持的投入機(jī)制，但仍很不完善。一些地方僅靠政府推動，村民和企業(yè)實際上并未參與進(jìn)來，還有一些地方村民和企業(yè)積極性很高，但參與門檻過高，缺乏創(chuàng)新機(jī)制和優(yōu)惠政策引導(dǎo)。引導(dǎo)機(jī)制的不健全直接影響社會資本參與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的積極性，制約農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體培育和發(fā)展。
中國環(huán)境報：《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》有哪些突破點？
規(guī)劃財務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人：為確?！斗桨浮啡〉脤嵭В袑嵏纳飘?dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理薄弱環(huán)節(jié)，充分激發(fā)市場活力，我們尋求在現(xiàn)有農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理體制機(jī)制上有所突破和創(chuàng)新：
一是強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)。突出地方各級政府特別是縣（區(qū)）級人民政府在農(nóng)村環(huán)境治理中的主體責(zé)任，并對相關(guān)責(zé)任予以細(xì)化和量化，實現(xiàn)充分釋放市場有效需求的目的。
二是突出市場規(guī)范。強(qiáng)調(diào)放開市場準(zhǔn)入，打破國企和事業(yè)單位對農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場的壟斷；建立基于環(huán)境質(zhì)量改善為目標(biāo)的“以效付費(fèi)”機(jī)制；將環(huán)境“領(lǐng)跑者”制度引入農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域；建立市場主體信用制度，并使之與其他信用體系有機(jī)融合。
三是健全回報機(jī)制。完善各級財政資金、村集體資金和居民付費(fèi)相結(jié)合的費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制以及縣級政府資金缺口兜底的保障機(jī)制。鼓勵采取組合開發(fā)模式（如廠網(wǎng)一體、供排水一體、垃圾收運(yùn)與物流業(yè)捆綁），高低收益相搭配，吸引市場主體投入。堅持資源化利用優(yōu)先，引導(dǎo)市場主體采用先進(jìn)適用技術(shù)，通過資源化收益獲取合理回報。
四是創(chuàng)新治理模式。按照分類指導(dǎo)原則，創(chuàng)新治理模式，完善市場機(jī)制、提升治理效率。農(nóng)村污水垃圾收集處置，注重以整縣或區(qū)域為單元整體推進(jìn)，采取PPP模式實施建管一體，加強(qiáng)建設(shè)和運(yùn)維，鼓勵城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、推行互聯(lián)網(wǎng)+環(huán)境治理模式等；畜禽養(yǎng)殖廢棄物資源化，主要采取第三方治理、按量補(bǔ)貼的方式吸引市場主體參與，強(qiáng)調(diào)構(gòu)建生態(tài)農(nóng)業(yè)循環(huán)模式，鼓勵種養(yǎng)結(jié)合和資源化利用；農(nóng)業(yè)廢棄物綜合利用，按照“廢棄物垃圾化、垃圾資源化”原則，由政府主導(dǎo)解決秸稈收貯、廢棄農(nóng)膜回收問題，并采取補(bǔ)貼方式吸引市場主體參與；農(nóng)藥減量化與測土配方施肥，強(qiáng)調(diào)市場主體代防、代治、代施，通過政府購買服務(wù)方式提升農(nóng)藥減量化和測土配方施肥的比例。
五是強(qiáng)化以效付費(fèi)機(jī)制的建立。構(gòu)建以效付費(fèi)機(jī)制有利于激勵社會資本優(yōu)化資源配置，提升農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理服務(wù)供給質(zhì)量，提高資金使用效率。本方案從環(huán)境PPP項目支付特點出發(fā)，提出付費(fèi)機(jī)制要實現(xiàn)從“買工程”向“買服務(wù)”轉(zhuǎn)變。以改善環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)績效評價結(jié)果作為支付運(yùn)營服務(wù)費(fèi)用及后續(xù)委托運(yùn)營的依據(jù)，建立起掛鉤機(jī)制。
中國環(huán)境報：培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體有何政策引導(dǎo)？
規(guī)劃財務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人：農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體培育，離不開相關(guān)政策的引導(dǎo)和扶持。通過主要問題和相關(guān)制約瓶頸分析，本方案提出中央補(bǔ)助資金由“重建設(shè)”向“建設(shè)運(yùn)維并重”轉(zhuǎn)變，在電價、稅收、金融等方面給予一系列優(yōu)惠政策，提升市場主體盈利空間。
一是發(fā)揮財政投入引導(dǎo)作用。從加大財政資金投入和優(yōu)化資金使用方式兩個方面入手，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理PPP項目和第三方治理項目順利推進(jìn)。強(qiáng)調(diào)各級財政資金加大投入，從環(huán)境基本公共服務(wù)均等化角度，要求加大對中西部貧困地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付資金支持力度。優(yōu)化資金使用方式方面，提出涉農(nóng)專項資金要從“重建設(shè)”向“建設(shè)和運(yùn)營并重”轉(zhuǎn)變，從“前補(bǔ)助”向“前補(bǔ)后獎”轉(zhuǎn)變，允許專項資金用于購買服務(wù)。最后落腳點在完善社會資本投資回報機(jī)制方面，提出建立利益相關(guān)者費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制，存在差額的部分由縣（區(qū)）級財政兜底解決。
二是制定土地、電價等優(yōu)惠政策。土地的取得是社會資本開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的前提條件，電價的高低是影響社會資本投資回報水平的重要因素。本方案提出土地、電價等優(yōu)惠政策，強(qiáng)調(diào)優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理活動建設(shè)用地，簡化土地使用審批程序。對符合固定資產(chǎn)投資審批程序的生活垃圾發(fā)電項目，積極落實國家可再生能源發(fā)電價格政策，落實沼氣發(fā)電執(zhí)行生物質(zhì)發(fā)電電價政策。
三是落實稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠政策是引導(dǎo)市場主體進(jìn)入農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理領(lǐng)域的重要調(diào)節(jié)手段。本方案強(qiáng)調(diào)落實污水垃圾領(lǐng)域現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策，指出提供農(nóng)村污水、垃圾資源化綜合利用勞務(wù)的納稅人，可以按規(guī)定享受增值稅返還、所得稅減免等有關(guān)優(yōu)惠稅收政策。
四是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品與服務(wù)。現(xiàn)階段我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理企業(yè)普遍規(guī)模較小，資信實力較弱，存在嚴(yán)重的融資難和融資貴問題。本方案從上述問題出發(fā)，引導(dǎo)商業(yè)銀行、政策性銀行、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極支持這類企業(yè)進(jìn)行項目融資。通過財政貼息引導(dǎo)商業(yè)銀行向從事農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的市場主體提供貸款，鼓勵政策性金融機(jī)構(gòu)對社會資本參與的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理工程提供融資支持。鼓勵融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)積極向采取PPP模式、第三方治理的農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理項目提供融資擔(dān)保服務(wù)。
五是支持先進(jìn)適用技術(shù)開發(fā)。先進(jìn)適用技術(shù)是開展農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理的基礎(chǔ)支撐。當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理領(lǐng)域尚未形成成熟的技術(shù)模式，尚處于探索階段，亟須引導(dǎo)先進(jìn)適用技術(shù)的開發(fā)。本方案提出了搭建農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)信息平臺，促進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作。通過國家科技計劃（專項、基金等）統(tǒng)籌考慮支持符合條件的相關(guān)科技研發(fā)工作。
中國環(huán)境報：為配合《培育發(fā)展農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村污水垃圾處理市場主體方案》實施，后續(xù)將開展哪些工作？
規(guī)劃財務(wù)司有關(guān)負(fù)責(zé)人：《方案》提出“選取合適的地區(qū)和項目開展試點示范，積極探索農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理新模式，創(chuàng)新投資回報機(jī)制，及時總結(jié)試點示范經(jīng)驗，指導(dǎo)后續(xù)相關(guān)工作”。
按照改革頂層設(shè)計與試點同步推進(jìn)的有關(guān)要求，我們選取了河北、黑龍江、安徽、河南、山東、內(nèi)蒙古等6個省份7個區(qū)縣開展農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用試點，通過試點項目帶動市場主體的積極參與，檢驗政策的可靠性。中節(jié)能、光大國際、濰坊瑞德新能源公司等企業(yè)積極參與試點。目前我們已召開試點對接會，為企業(yè)和試點縣“牽線搭橋”，推動試點項目盡快落地。同時，已起草《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物資源化利用政府和社會資本合作試點的指導(dǎo)意見》，目前正在做進(jìn)一步修改完善。
印發(fā)《方案》是黨中央、國務(wù)院全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理戰(zhàn)略部署的重要內(nèi)容，體現(xiàn)民意、順應(yīng)民心，必將對加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明和建設(shè)美麗中國產(chǎn)生重要影響。環(huán)境保護(hù)部、農(nóng)業(yè)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將采取切實措施，積極推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村環(huán)境治理市場主體培育工作落到實處。
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