國務(wù)院日前發(fā)布《土壤污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“土十條”），我國土壤污染治理的路線圖由此明確。
加之2013年9月出臺的《大氣污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“大氣十條”）、2015年4月出臺的《水污染防治行動計(jì)劃》（以下簡稱“水十條”），三大污染防治行動計(jì)劃為大氣、水體、土壤污染治理帶來新的格局。
梳理三個污染防治行動計(jì)劃，環(huán)保專家普遍認(rèn)為，從末端治理走向全面防控是三大行動的共同特征，各具特色的治理路徑體現(xiàn)出“精準(zhǔn)治污”的思維。
治理難度不一，目標(biāo)設(shè)定科學(xué)考量
“到2020年土壤污染加重趨勢得到初步遏制，土壤環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定；到2030年土壤環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到全面管控；到本世紀(jì)中葉，土壤環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”國務(wù)院日前發(fā)布的“土十條”提出這樣的治理目標(biāo)。
2020年、2030年與本世紀(jì)中葉，比“土十條”早一年多出臺的“水十條”，在目標(biāo)設(shè)定上也遵循這三個時(shí)間節(jié)點(diǎn)，具體表述為：“到2020年，全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，污染嚴(yán)重水體較大幅度減少，飲用水安全保障水平持續(xù)提升，地下水超采得到嚴(yán)格控制，地下水污染加劇趨勢得到初步遏制，近岸海域環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中趨好，京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域水生態(tài)環(huán)境狀況有所好轉(zhuǎn)。到2030年，力爭全國水環(huán)境質(zhì)量總體改善，水生態(tài)系統(tǒng)功能初步恢復(fù)。到本世紀(jì)中葉，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量全面改善，生態(tài)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)。”
“一樣的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，并不意味著同樣的目標(biāo)進(jìn)度。”省內(nèi)環(huán)保專家認(rèn)為，在未來五年間，土壤污染治理側(cè)重于管控，土壤污染狀況詳查和法規(guī)制定是重點(diǎn)，而水污染治理在管控基礎(chǔ)上，還要開展地下水超采、近岸海域等治理工作。
“大氣、水體、土壤污染治理難度不一，土壤污染治理難于水體和大氣，水體污染治理難于大氣。”河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)環(huán)保專業(yè)教授張?jiān)浦赋觯寥牢廴居蟹浅?qiáng)的隱蔽性、頑固性，大氣、水控制了污染源，總體情況就能有所改善，但土壤污染往往需要通過置換等高強(qiáng)度的措施才能解決。
“土壤污染治理更強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)、水利、國土規(guī)劃等部門之間的協(xié)調(diào)，需要做更長期的規(guī)劃。”張?jiān)铺貏e提出，土壤治理不只是“防”和“治”的問題，更多考慮生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)。
“水污染治理難度比大氣污染治理要難，特別是湖泊污染治理，一般需要幾十年甚至上百年時(shí)間。”環(huán)保部南京環(huán)境科學(xué)研究所所長高吉喜說，相比大氣污染，水污染和土壤污染帶來的環(huán)境影響和生態(tài)破壞更大。
“大氣十條”設(shè)定的目標(biāo)也印證了這一點(diǎn)。“大氣十條”以五年為一個時(shí)間節(jié)點(diǎn)，特別對2013年至2017年的第一個五年設(shè)定了一系列細(xì)化為數(shù)字的“硬”指標(biāo)，即到2017年，全國地級及以上城市可吸入顆粒物濃度比2012年下降10%以上，優(yōu)良天數(shù)逐年提高。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域細(xì)顆粒物濃度分別下降25%、20%、15%左右，其中北京市細(xì)顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右。
專家普遍認(rèn)為，大氣、水體、土壤污染治理的目標(biāo)彰顯出政府在生態(tài)文明建設(shè)上的緊迫感，也反映出我國環(huán)境治理工作正從末端治理走向全面防控，從過去的被動應(yīng)急走向主動防控。
政策前瞻性引領(lǐng)，治理體系不斷健全
嚴(yán)控“兩高”行業(yè)新增產(chǎn)能、加快淘汰落后產(chǎn)能、壓縮過剩產(chǎn)能……于2013年出臺的“大氣十條”有一個重要措施就是調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級。
近三年來，我國產(chǎn)業(yè)調(diào)整層面在不斷做“減法”。以我省為例，“十二五”期間，我省壓減煉鐵產(chǎn)能3391萬噸、煉鋼4106萬噸、水泥6231萬噸、煤炭2700萬噸、平板玻璃3717萬重量箱。
“我國大氣污染問題是長期粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式積累造成的，如果不從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的源頭控制污染問題，單純依靠末端治理緩解環(huán)境壓力，無異于‘揚(yáng)湯止沸’。”有環(huán)保專家這樣說。
回顧“大氣十條”從出臺到落地的近三年探索，有專家評價(jià)：“將大氣污染防治作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要突破口，這是‘大氣十條’的一個開拓性意義。”
“推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，壓縮過剩產(chǎn)能是治理大氣污染的治本之策。”這種認(rèn)識如今已成共識。
前瞻性的政策成為我國環(huán)保道路上一把披荊斬棘的利劍。與“大氣十條”一樣，“水十條”和“土十條”的開拓性價(jià)值也在逐漸清晰。
流域管理、水陸統(tǒng)籌、系統(tǒng)治理、協(xié)力治污和突出執(zhí)法監(jiān)督等“全鏈條”治水，是“水十條”凸顯的一個特點(diǎn)。
“從流域管理到水陸統(tǒng)籌，水污染防治的系統(tǒng)性是亮點(diǎn)。”有專家提出，“水十條”使公眾逐漸認(rèn)識到，環(huán)保不是一時(shí)一域的單打獨(dú)斗，而需全局、統(tǒng)籌眼光，多方聯(lián)動，樹立“持久戰(zhàn)”的思想，打“組合拳”。
對于備受關(guān)注的“土十條”，專家普遍認(rèn)為，從農(nóng)用地和建設(shè)用地兩方面對土壤加以分類管理，具有開創(chuàng)性意義。
這是我國首次在頂層設(shè)計(jì)中提出對土地進(jìn)行分類管理的理念。
據(jù)了解，“土十條”提出，實(shí)施農(nóng)用地分類管理，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境安全。按污染程度將農(nóng)用地劃為三個類別，未污染和輕微污染的劃為優(yōu)先保護(hù)類，輕度和中度污染的劃為安全利用類，重度污染的劃為嚴(yán)格管控類。對建設(shè)用地實(shí)施準(zhǔn)入管理，建立建設(shè)用地調(diào)查評估制度，逐步建立污染地塊名錄及其開發(fā)利用的負(fù)面清單，分用途明確管理措施。
“‘土十條’提出的風(fēng)險(xiǎn)分類管控格外重要。”環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院研究員王夏暉說，作為大部分污染物的最終受納體，土壤污染物來源更復(fù)雜，不能按照同一種方式進(jìn)行修復(fù)處理，土地利用和城鎮(zhèn)建設(shè)時(shí)，也要盡量避免嚴(yán)重污染地塊再開發(fā)利用為學(xué)校、住宅區(qū)。
張?jiān)普J(rèn)為，“正是三個污染防治行動計(jì)劃的前瞻性和開拓性，不斷助推我國環(huán)保治理體系走向科學(xué)和完善。”
屬地責(zé)任尤顯，政策保障違法必究
梳理三個污染防治行動計(jì)劃的監(jiān)管體制，“嚴(yán)”是其共同特點(diǎn)。
三大計(jì)劃均提出發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，構(gòu)建嚴(yán)密的監(jiān)管體制，并細(xì)化了一系列獎懲措施。
大氣、水體、土壤污染防治，誰負(fù)總責(zé)？三計(jì)劃均提出由省級政府負(fù)總責(zé)。
2014年5月，中國政府網(wǎng)發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈大氣污染防治行動計(jì)劃實(shí)施情況考核辦法（試行）〉的通知》，作為“大氣十條”重要配套政策性文件，該辦法標(biāo)志著我國最嚴(yán)格大氣環(huán)境管理責(zé)任與考核制度的正式確立。
該辦法提出，復(fù)合型大氣污染嚴(yán)重的京津冀及周邊、長三角、珠三角、重慶市等11個省份，以PM2.5年均濃度下降比例為質(zhì)量考核指標(biāo)，各省區(qū)市還以可吸入顆粒物或PM2.5作為約束性指標(biāo)，與國務(wù)院簽訂了目標(biāo)責(zé)任書。
值得一提的是，該辦法提出，對于那些沒有通過考核的地方政府，環(huán)保部門將會同組織部門和監(jiān)察部門約談省級政府和相關(guān)部門責(zé)任人。
“這是我國首次提出組織部門參與考核的要求，是以前沒有過的重大突破。”專家認(rèn)為，組織部門的約談，對地方政府產(chǎn)生非常大的震撼力，這也成為我國在短短三年內(nèi)大氣治理初顯成效的一個關(guān)鍵因素。
一年之后，各省區(qū)市政府又與國務(wù)院簽訂了水污染防治目標(biāo)責(zé)任書。當(dāng)年出臺的“水十條”提出要切實(shí)落實(shí)“一崗雙責(zé)”。
“‘一崗雙責(zé)’是指地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子在履行崗位職責(zé)的同時(shí)，還要對水污染防治盡職盡責(zé)。”專家解釋，治水不利，輕則影響資金分配，重則會被約談，甚至追究違法違紀(jì)責(zé)任。
相比“大氣十條”和“水十條”，“土十條”對屬地責(zé)任有更為明晰的表述。
“按照‘國家統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)’原則，全面落實(shí)土壤污染防治屬地責(zé)任；探索建立跨行政區(qū)域土壤污染防治聯(lián)動協(xié)作機(jī)制；明確地方各級城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、國土資源部門、環(huán)境保護(hù)部門在土壤管理方面的職責(zé)，建立城鄉(xiāng)規(guī)劃、國土資源、環(huán)境保護(hù)等部門間的信息溝通機(jī)制，實(shí)行聯(lián)動監(jiān)管。”“土十條”如此提出，并要求在今年之前，國務(wù)院與各省區(qū)市政府簽訂土壤污染防治目標(biāo)責(zé)任書，分解落實(shí)目標(biāo)任務(wù)。
有專家認(rèn)為，“相比‘大氣十條’和‘水十條’，‘土十條’更加強(qiáng)化了地方政府土壤污染防治的責(zé)任，并通過建立終身責(zé)任追究機(jī)制，將政府責(zé)任真正落實(shí)下去。”
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