融資難與各自為政 地下管廊建設(shè)陷入兩大困境
地下綜合管廊建設(shè)還不宜大范圍鋪開(kāi)，要想順利實(shí)施，先要解決資金來(lái)源難與管道單位各自為政這兩個(gè)難題?？上仍谟袟l件的城市進(jìn)行試點(diǎn)，探索合適的解決之道。各個(gè)城市也要根據(jù)自身需要和財(cái)力狀況等因素，因地制宜地進(jìn)行建設(shè)。
2015年8月10日，中國(guó)政府網(wǎng)公布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（下稱《意見(jiàn)》），推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)貼、貸款貼息等形式，鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理。
《意見(jiàn)》明確了有償使用原則，即入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)，這有利于推動(dòng)社會(huì)資本參與城市地下綜合管廊的建設(shè)。
濟(jì)邦咨詢公司董事總經(jīng)理張燎表示，地下綜合管廊是解決城市內(nèi)澇、“馬路拉鏈”等問(wèn)題的一種技術(shù)方案，但該方案要想順利實(shí)施，先要解決資金來(lái)源難與管道單位各自為政這兩個(gè)難題。
“因此，地下綜合管廊建設(shè)還不宜大范圍鋪開(kāi)，先在有條件的城市進(jìn)行試點(diǎn)，來(lái)探索合適的解決之道。各個(gè)城市也要根據(jù)自身需要和財(cái)力狀況等因素，因地制宜地進(jìn)行建設(shè)。”張燎建議。
地下綜合管廊力推PPP
“這么大的城市總量，不可能完全依靠財(cái)政進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要采取綜合的商業(yè)運(yùn)作方式。”在7月28日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，李克強(qiáng)總理表示，要在城市地下綜合管廊建設(shè)中開(kāi)展PPP模式，要關(guān)注這一模式的回報(bào)率。
中冶京誠(chéng)工程技術(shù)有限公司副總經(jīng)理李躍飛認(rèn)為，原來(lái)經(jīng)過(guò)測(cè)算，綜合管廊的初期投資平均在直埋管線投資的基礎(chǔ)上加一倍，相當(dāng)于兩倍左右的投資，這也是綜合管廊建設(shè)在前些年推廣中遇到的瓶頸問(wèn)題。
為了解決這一難題，《意見(jiàn)》鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊，力推PPP模式。
“優(yōu)先鼓勵(lì)入廊管線單位共同組建或與社會(huì)資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì)，公開(kāi)招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理單位。積極培育大型專業(yè)化地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理企業(yè)，支持企業(yè)跨地區(qū)開(kāi)展業(yè)務(wù)，提供系統(tǒng)、規(guī)范的服務(wù)。”《意見(jiàn)》如此指出。
今年4月，財(cái)政部公示2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市名單，并為首批試點(diǎn)的十個(gè)城市提供了專項(xiàng)資金補(bǔ)助，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的給予一定的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，發(fā)改委也在4月發(fā)布了《城市地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)債券發(fā)行指引》，鼓勵(lì)各類企業(yè)發(fā)行債券，募集資金。
“現(xiàn)階段PPP模式在國(guó)內(nèi)發(fā)展處于摸索時(shí)期，地下綜合管廊領(lǐng)域的應(yīng)用可能需要更長(zhǎng)的時(shí)間才能趨于成熟。因此，國(guó)家要保證相關(guān)政策的可持續(xù)性和長(zhǎng)效性，使得社會(huì)資本在地下綜合管廊項(xiàng)目上有意愿進(jìn)行長(zhǎng)期投資而不是投機(jī)。”濟(jì)邦咨詢公司高級(jí)經(jīng)理王新雪認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的順利推廣，需要保證相關(guān)政策的長(zhǎng)效性。
企業(yè)政府公眾都將受益
建設(shè)地下綜合管廊，企業(yè)、政府和公眾都將因此受益。
“有地下管廊建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的設(shè)計(jì)和施工單位，是最大的受益者。初期主要是涉及到工程建設(shè)的需求，如果能在一定程度上推開(kāi)，這些企業(yè)會(huì)受益。”張燎表示。
“地下綜合管廊具有建設(shè)難度大、投資體量大等特點(diǎn)，需要具備較強(qiáng)技術(shù)實(shí)力和投融資能力的企業(yè)參與建設(shè)，將給建筑類上市公司帶來(lái)直接的業(yè)務(wù)增量。”在投資上，申萬(wàn)宏源認(rèn)為，按管廊建設(shè)受益順序看，有兩類企業(yè)將會(huì)直接受益，具備較強(qiáng)地下綜合管廊設(shè)計(jì)能力的企業(yè)，以及具備較強(qiáng)地下工程施工能力和投融資能力的企業(yè)。
政府也會(huì)因此受益。
“在一些便于采用PPP模式的項(xiàng)目上，政府會(huì)減輕資金上的壓力，降低建設(shè)和營(yíng)運(yùn)中的風(fēng)險(xiǎn)。”國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部教授馮俏彬說(shuō)。
地下綜合管廊所能帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益并不僅在于此，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的實(shí)踐已經(jīng)證明，管廊建設(shè)節(jié)約的城市用地，可以帶來(lái)可觀的收益。
珠海市橫琴新區(qū)是全國(guó)地下綜合管廊建設(shè)的范本，33.4公里的管廊建設(shè)，節(jié)約土地40多萬(wàn)平方米。由于毗鄰澳門，寸土寸金的橫琴新區(qū)僅在賣地的價(jià)格上，就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)建廊投入的19.8億元。據(jù)估算，結(jié)合當(dāng)前橫琴的綜合地價(jià)及城市容積率，由此產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益就超過(guò)80億元。
與此同時(shí)，公眾也會(huì)得到合理而又優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品服務(wù)。
中國(guó)投資協(xié)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)劉慧勇也認(rèn)為，統(tǒng)一的地下綜合管廊建成后，可以大大節(jié)約排污、供水的成本，因此污水處理費(fèi)、自來(lái)水費(fèi)就有降價(jià)的空間，市民便可以少繳一些費(fèi)用。
先要解決“錢從哪來(lái)”
但要想實(shí)現(xiàn)多方受益的目標(biāo)，仍有兩個(gè)難題需要解決：錢從哪來(lái)和各自為政的利益格局。
一直以來(lái)，缺乏資金來(lái)源成為困擾地下管廊建設(shè)的一大瓶頸。
“在城市的老區(qū)，將原來(lái)鋪設(shè)在地下的管道刨開(kāi)再建設(shè)，無(wú)論是從技術(shù)和經(jīng)濟(jì)上來(lái)說(shuō)，都比較難，基本不可能。正在規(guī)劃發(fā)展的新區(qū)，比較合適，但由于居民和單位數(shù)量較少，近期的效益并不是很好。”在張燎看來(lái)，綜合管廊的建設(shè)其實(shí)就是超前規(guī)劃建設(shè)，但是，超前建設(shè)的成本誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？這些錢從哪來(lái)？
即便是政府大力推行PPP模式，但從目前這一模式的發(fā)展情況來(lái)看，市場(chǎng)發(fā)達(dá)，融資環(huán)境好的城市，PPP社會(huì)融資相對(duì)可行，而在相對(duì)欠發(fā)達(dá)的省份，在盈利模式不明朗，相關(guān)配套設(shè)施不完善的情況下，民營(yíng)資本幾乎望而卻步。
為了調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性，王新雪建議，從融資、稅收等方面給予政策支持。政策性銀行及其他金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的信貸支持力度，同時(shí)鼓勵(lì)國(guó)家財(cái)政及稅務(wù)部門為地下綜合管廊PPP項(xiàng)目提供相關(guān)的稅收優(yōu)惠，使得地下綜合管廊PPP項(xiàng)目，從融資及稅收等方面對(duì)社會(huì)資本更加具有吸引力。
為了解決錢從哪來(lái)的這一難題，中央和地方都已開(kāi)始發(fā)力。
在中央層面，財(cái)政部對(duì)今年首批試點(diǎn)的十個(gè)城市提供了專項(xiàng)資金補(bǔ)助，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的給予一定的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。
與此同時(shí)，山東、江蘇、河南、福建等多個(gè)省份都已經(jīng)設(shè)立PPP發(fā)展基金，數(shù)額從幾十億到數(shù)百億不等，以支援PPP項(xiàng)目建設(shè)。
山東省成立PPP發(fā)展基金，總規(guī)模為800億元，分3年募集到位。其中，山東省政府引導(dǎo)基金出資80億元，吸引銀行、保險(xiǎn)、信托等金融和社會(huì)資本720億元，實(shí)現(xiàn)基金10倍的放大效果。
必須打破“各自為政”
此外，各單位之間的利益紛爭(zhēng)，是地下管廊難以順利推進(jìn)的另一主要原因。
目前，地下管廊分為廊體和管線兩部分，而管線部分則主要掌握在各大管線公司手里。由于體制分割，不同的管線牽扯到的利益主體不同，這也是導(dǎo)致城市建設(shè)中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。
張燎指出，一些單位都有自己的施工部門和養(yǎng)護(hù)部門，這在以往“各自為政”的模式中，可以據(jù)此享有很大的利益。如果采用綜合管廊的模式，不但需要付錢入廊，還會(huì)削弱自己的利益。這種既有的利益格局，使得綜合管廊在以往的推行中一直很困難。
上海張楊路地下管廊就曾遭遇被閑置的尷尬，原因是有權(quán)屬單位故意避開(kāi)張楊路，寧愿選擇在周邊道路開(kāi)挖鋪設(shè)管線也不愿意入廊。
張燎認(rèn)為，此次《意見(jiàn)》明確入廊要求的規(guī)定，或?qū)⒂兄诮鉀Q這一難題：“城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類管線原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊。”
對(duì)于這種故意避開(kāi)地下綜合管廊重新開(kāi)挖的行為，《意見(jiàn)》也明確提出三不原則予以禁止：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設(shè)部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。”這也將進(jìn)一步堵住管線公司自行鋪線，明確了建設(shè)需要“通盤考慮”，不能“各自為政”。
張燎認(rèn)為，要想破解之前地下管線各自為政的局面，還需要中央部門、央企、地方政府等多方合作。
“地下管廊運(yùn)營(yíng)牽涉到自來(lái)水管、污水管、電力管線、煤氣管、通訊電纜等管線權(quán)屬單位的利益，這些單位未必會(huì)放棄既得利益。同時(shí)，電力、通信等行業(yè)單位又多是央企，如果這些企業(yè)不配合，地方政府也無(wú)能為力。因此，這就需要國(guó)資委等更高層級(jí)的協(xié)調(diào)和推動(dòng)。”張燎說(shuō)。
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