在環境保護過程中，有兩個關鍵的經濟學問題亟須破解，其一是如何理解環境保護與經濟增長的關系；其二是如何決定環境保護的制度和政策。如果說，前者是方向性的大局問題，那么后者便是操作性的細節問題。
當下，已經確認環境保護是與經濟增長同等優先的重大挑戰，是社會經濟中長期的重點工作內容和方向。在此前提下，環境保護的制度與政策選擇就尤為凸顯其重要性。一個好的制度和政策可以大大提高生態環境保護的效率，縮短從此岸到彼岸的距離。否則，即便具備美好的初衷，也難以解決生態環境持續惡化的頑癥，結果只能令社會經濟蒙受巨大損失。
作為近期生態環境保護工作和改革措施的重中之重，在全國范圍內逐步實施的“河長制”，其背后的經濟學含義值得深思。
從經濟學的視角看，如果將一地生態環境及自然資源視為一種經濟化的產權，那么為何這種產權與其他私人物品產權不同，經常屢受外界侵犯，得不到充足的保護呢？其原因在于，這種產權的利用存在外部性特征。正如100年前著名福利經濟學家庇古所言，生態環境以及自然資源的利用過程會產生社會成本，也就是一種不為私人所承擔的外部成本，正是這種成本上的不對稱性帶來了生態環境及資源破壞的種種問題。
這里面有兩層含義：一是生態環境保護有福利效應。克服外部性問題的結果，將是改善社會總體福利，這恰恰是一切生態環境保護制度和政策的基石。這一基石意味著，任何單純以環境保護本身為目標，而不能滿足福利改善條件的制度和政策都值得商榷。二是生態環境保護有分配效應。在某些情況下，保護生態環境的確可以改善社會福利，但卻也有可能波及社會公平，影響社會收入的合理分配。這是因為，在克服環境外部性的過程中，生態環境和資源產權背后的收益存在錯配的可能性，進而加劇收入貧富差距。基于此，一項生態環境保護制度和政策的建立有必要思考，其是否在消除外部性，同時又是否在最大程度上維護了社會的公平公正。
就河長制而言，“河長制”表面上是生態環境保護的一個行政總動員，實質上是以打破區域和部門行政權力界限的方式來克服生態環境和資源利用的外部性。眾所周知，就流域而言，其最為顯著的外部性挑戰根源于各種層面的行政權力分割，其中包括有岸上和岸下之間的、上游和下游之間的、不同河段之間的，以及甚至是左岸與右岸之間等等的行政管轄權力分割。正因為有了這種種的行政權力分割，各家自掃門前雪，才致使外部性問題遲遲得不到根治，其結果自然就是，九龍治水而水不治。應該說，河長制為流域和河流設置高規格的總負責人，這抓住了生態環境外部性問題的源頭，有助于徹底解決行政權力分割的舊弊。
譬如，在近期公布的上海市河長制執行方案中，市長擔任總河長，各個區縣的負責人擔任相應河段的河長。這意味著，在河流的治理上，至少在形式上實現了區域內部行政權力的統一，使得河流生態環境質量得以在總河長和各層級河長的專門治理下得到改善。
“河長制”雖然是江浙等地十余年改革努力的成果，但卻是經濟發展使然，生態環境保護制度演進水到渠成的一個結果。通過歸攏行政權力來解決流域環境污染問題的好處不言自明，難處卻又在哪里呢？既然河長制可以克服外部性，那為何久久未能推廣？筆者認為，問題的關鍵在于成本核算，通過河長制固然可以克服外部性，帶來收益，但未必就一定可以改善社會總福利。
道理很簡單，河長制也有制度成本，這個制度成本一方面取決于制度本身，任何新制度的執行必然付出相應的直接支出；另一方面取決于能力，也就是是否具備了執行河長制的相應管理水平。如果說，前一種成本僅是人力物力等硬件上的代價，那么，后者考驗的是一種軟實力。這個軟實力的本質體現在生態環境保護上，就是行政和思想動員是否充分，政府職能是否調校到位。而無論是哪種成本，都需要我們不僅在經濟發展上積累足夠的力量，而且在制度建設上勵精圖治。就此而言，河長制如能在全國范圍內順利推行，實則是離不開前期在經濟發展和制度建設上的各種努力和準備。否則，過早和過晚推動各種流域治理行政權力的歸攏都有可能無限放大成本，而使得外部性問題的解決變得得不償失。
值得注意的是，在河長制的實施方案中，固然強調在大方向上通過消除行政權力分割進而解決外部性問題，同時也并沒有忽視細節中的“魔鬼”，即外部性問題背后所隱藏的分配問題。如前所述，在克服外部性問題的過程中，有可能帶來利益的再分配。譬如，通過對上游河段環境的治理，解決了對下游河段環境的外部性影響，其結果是增加社會總福利，但更多的福利或好處實則落在了下游頭上，造成不平衡的發展，有礙社會福利的公平分配。盡管國家在同步實施流域生態補償方面的制度改革與嘗試，但河長制也積極地考慮解決可能在分配上造成的挑戰。
一方面，河長制的具體制定、實施與考核都以省級政府為主導，建立省、市、縣、鄉4級河長體系，這實則給予省級地方政府在河流治理的實際工作中很大的自主權，這個自主權正是確保在區域內部實現平衡發展和公平公正發展的重要基礎。另一方面，河長制強調“一河一策”、“一湖一策”。也就是倡導有針對性地解決河流環境問題，將河流環境治理的靈活性與環境保護的原則性相結合。這實則也是在為差異化的產業規劃、財政支持以及生態補償等方面的措施做鋪墊，其實質也正是在發展條件差異化的基礎上盡可能地實現發展的平衡性與公平性。
總之，萬變不離其宗，如果從經濟學的視角出發來思考環境保護制度和政策，我們所需要的就不僅僅只是簡單的制度和政策，還必須讓制度和政策滿足相應的條件，來同步改善社會福利和實現共同富裕。
作者系復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青
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