南水北調(diào)中線工程進(jìn)入收尾階段。
治理水污染成為明年通水前的關(guān)鍵工程之一，國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦公室(以下簡(jiǎn)稱“國(guó)調(diào)辦”)會(huì)同發(fā)改委等多部門聯(lián)合評(píng)估表明，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，歷史上長(zhǎng)期水質(zhì)較好的中線水源區(qū)，近年來(lái)污染排放量逐年增加，結(jié)構(gòu)性污染突出，面源污染嚴(yán)重，一些尾礦庫(kù)成為潛在的污染源。
在此背景下，部分入庫(kù)支流、主要城市河段和局部庫(kù)灣水質(zhì)較差。其中，神定河、泗河等9個(gè)河段水質(zhì)超過《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《“十二五”防治規(guī)劃》)要求目標(biāo)。
目前中線水源區(qū)城鎮(zhèn)污水和垃圾處理設(shè)施建設(shè)落后于全國(guó)平均水平，環(huán)境監(jiān)測(cè)能力薄弱，水污染防治形勢(shì)不容樂觀。
在接受《了望》新聞周刊專訪時(shí)，國(guó)調(diào)辦環(huán)保司司長(zhǎng)石春先表示，從現(xiàn)實(shí)觀察，中線水源地保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)面源污染問題日益突出；從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，如何有效破解水質(zhì)保護(hù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾，是中線治污的最大難題。
為了確保明年通水前水質(zhì)符合要求，日前，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)調(diào)辦等多部門聯(lián)合出臺(tái)《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃實(shí)施考核辦法》(以下簡(jiǎn)稱《考核辦法》)，將中線治污成效與水源地政府政績(jī)掛鉤。
石春先透露，除了考核機(jī)制，國(guó)調(diào)辦正在和相關(guān)部門研究建立一套水源保護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制，包括從資金投入、探索在水源區(qū)建立生態(tài)文明綜合改革示范區(qū)等方面著力，保證中線水環(huán)境的長(zhǎng)期穩(wěn)定。
責(zé)任和利益不匹配
近年來(lái)，南水北調(diào)東線水質(zhì)大為改觀，被認(rèn)為是區(qū)域治理水污染的典范，相對(duì)于污染嚴(yán)重的東線沿線海河、淮河等流域，地處秦巴山區(qū)的中線水源區(qū)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)遠(yuǎn)好于前者，但水環(huán)境現(xiàn)狀依然堪憂。
石春先分析背后的原因，中線水源保護(hù)內(nèi)在動(dòng)力不足。水源區(qū)湖北、陜西兩省及河南省南陽(yáng)市大部分縣均不在南水北調(diào)受益范圍，主要受益方在北京、天津等受水區(qū)，加上水源區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，近些年正處于發(fā)展上升期，當(dāng)?shù)卮嬖?ldquo;為別人護(hù)水”的心理。
東線江蘇、山東兩省水資源短缺是制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最主要瓶頸，兩省期盼補(bǔ)充新水源、好水源的愿望極其強(qiáng)烈，用一句話說(shuō)就是，東線是“我要治”，中線是“要我治”。
動(dòng)力不足是主觀思維，實(shí)力薄弱則是客觀所限，石春先介紹，中線水源區(qū)43個(gè)縣中有國(guó)家級(jí)貧困縣26個(gè)、省級(jí)貧困縣8個(gè)，是扶貧工作重點(diǎn)縣和革命老區(qū)相對(duì)集中地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平較低，為保護(hù)水質(zhì)又關(guān)閉了大量污染企業(yè)，造成地方財(cái)政減收增支、影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和民生。
他說(shuō)，雖然國(guó)家批復(fù)實(shí)施了《丹江口庫(kù)區(qū)及上游地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》、組織開展了受水區(qū)與水源區(qū)之間的對(duì)口協(xié)作、加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，但水質(zhì)保護(hù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的矛盾依然十分突出。
以污水處理廠建設(shè)為例，自2006年實(shí)施《丹江口庫(kù)區(qū)及上游水污染防治和水土保持規(guī)劃》以來(lái)，僅有25個(gè)縣建成了縣級(jí)污水垃圾處理設(shè)施，而且已建污水處理設(shè)施廢水排放執(zhí)行的還是比較低的一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)，至于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)，污水處理設(shè)施建設(shè)則更為薄弱。
和其他地區(qū)類似，農(nóng)業(yè)面源污染也是中線治污面臨的一項(xiàng)長(zhǎng)期課題。水源區(qū)農(nóng)業(yè)人口1000多萬(wàn)，農(nóng)村生活廢水排放量3億噸，日常生產(chǎn)生活中還產(chǎn)生大量農(nóng)藥化肥及畜禽糞便污染。
同時(shí)，化肥使用量每年增加1%-2%，大量的農(nóng)藥化肥隨雨水沖刷或水土流失進(jìn)入河道水庫(kù)，造成水庫(kù)水體氮、磷含量增高。
《“十二五”防治規(guī)劃》雖然安排了一批農(nóng)業(yè)面源污染防治和水土保持項(xiàng)目，但相比點(diǎn)源污染治理，“其直接削減面源污染物的能力有限，治理水源區(qū)日益突出的面源污染是一大難題。”石春先說(shuō)。
獎(jiǎng)優(yōu)罰劣建長(zhǎng)效機(jī)制
在此背景下，國(guó)調(diào)辦等部門出臺(tái)《考核辦法》，一方面是評(píng)價(jià)水源區(qū)河南、湖北、陜西三省水污染和水土保持的手段，衡量《“十二五”防治規(guī)劃》實(shí)施效果的依據(jù)，另一方面，意在通過建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣機(jī)制，促進(jìn)地方政府加大保護(hù)水環(huán)境的工作力度。
石春先表示，為了不流于形式，落實(shí)到位，《考核辦法》將考核的水污染項(xiàng)目分解為具體的指標(biāo)，根據(jù)指標(biāo)完成情況規(guī)定不同的分?jǐn)?shù)，最后根據(jù)得分采取相應(yīng)的處理辦法。
“我們希望通過考核起到一種約束和激勵(lì)作用，干得好的地區(qū)，從轉(zhuǎn)移支付等政策方面給予支持，干得不好的地方，要通過區(qū)域限批等方式進(jìn)行懲罰，對(duì)地方有一個(gè)督促作用。”石春先說(shuō)。
不過，他也表示，治污是一項(xiàng)長(zhǎng)期任務(wù)，要建立長(zhǎng)效機(jī)制。其一，穩(wěn)定的投入機(jī)制。“說(shuō)白了就是要有錢，那這個(gè)錢誰(shuí)來(lái)出？”石春先說(shuō)，“要按照‘政府主導(dǎo)、多方參與’的原則籌集規(guī)劃項(xiàng)目建設(shè)資金，國(guó)家出一部分，受水區(qū)出一部分，還有一部分要通過市場(chǎng)。”
他表示，目前，有關(guān)部門正在跟京津兩市商談，上述兩市原則上同意出一部分資金用于水污染治理，另外正在爭(zhēng)取在現(xiàn)行水價(jià)中，扣除調(diào)水成本等費(fèi)用外，要拿出一定比例資金用于治污。
其二，建立符合水源區(qū)實(shí)際的政策保障機(jī)制。正確處理好保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，將生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、人民生活改善作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容，研究建立起一整套符合水源區(qū)實(shí)際的綠色GDP政績(jī)考核指標(biāo)體系，探索在水源區(qū)建立生態(tài)文明綜合改革示范區(qū)，在政策上建立水源保護(hù)長(zhǎng)效機(jī)制。
其三是完善水污染防治、飲用水水源保護(hù)等現(xiàn)行法律法規(guī)，研究制訂并出臺(tái)其他配套法規(guī)，目前亟待完善的《“十二五”防治規(guī)劃》相關(guān)配套政策是制定《丹江口庫(kù)區(qū)及上游生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》、制定完整統(tǒng)一的水源區(qū)監(jiān)測(cè)方案等。同時(shí)加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法和監(jiān)管，將水源保護(hù)工作納入法制化軌道。
原標(biāo)題：治污考核要點(diǎn)詳解
在石春先看來(lái)，中線水源區(qū)的治污關(guān)鍵是實(shí)施好《“十二五”防治規(guī)劃》，而《考核辦法》是推動(dòng)規(guī)劃扎實(shí)有效、順利實(shí)施的抓手。
《了望》：《考核辦法》中表示，水質(zhì)考核內(nèi)容為各考核斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率，其中，人工監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)(為主)和水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)站監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)(為輔)為斷面水質(zhì)達(dá)標(biāo)率的考核依據(jù)。以人工監(jiān)測(cè)為主，如何保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可信性？
石春先：我們對(duì)這一問題的認(rèn)識(shí)有一個(gè)誤區(qū)，似乎機(jī)器自動(dòng)監(jiān)測(cè)，更加準(zhǔn)確真實(shí)，人工監(jiān)測(cè)容易暗箱操作。實(shí)際上，自動(dòng)監(jiān)測(cè)作假更容易，稍微調(diào)整一下參數(shù)，結(jié)果就不一樣了。
自動(dòng)監(jiān)測(cè)作為水質(zhì)監(jiān)控手段之一，可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)連續(xù)監(jiān)測(cè)和遠(yuǎn)程監(jiān)控，但由于其穩(wěn)定性和準(zhǔn)確度較低，因此尚無(wú)法依此全面、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)水質(zhì)類別。目前，我們需要以連續(xù)實(shí)時(shí)的自動(dòng)監(jiān)測(cè)為基礎(chǔ)，配合以人工監(jiān)測(cè)對(duì)水質(zhì)進(jìn)行評(píng)價(jià)。
這兩種方式都要重視，自動(dòng)監(jiān)測(cè)主要發(fā)揮監(jiān)控作用，它可以實(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)測(cè)水質(zhì)變化。譬如，在某個(gè)監(jiān)測(cè)斷面設(shè)定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)值，超過這個(gè)值會(huì)自動(dòng)報(bào)警，溢水會(huì)自動(dòng)流入監(jiān)測(cè)瓶中，在大屏幕上立刻就有顯示，監(jiān)測(cè)員立刻取樣，對(duì)水質(zhì)進(jìn)行具體監(jiān)測(cè)，評(píng)價(jià)其到底是幾類水，是否達(dá)標(biāo)。
這道程序有些類似于酒駕檢測(cè)，酒精檢測(cè)儀可以檢測(cè)駕駛員是否飲酒，但真正認(rèn)定是酒駕還是醉駕，最終還要依靠人工手段，檢測(cè)血液里的酒精含量。
人工監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)確性和可信性，取決于監(jiān)測(cè)單位和技術(shù)人員的專業(yè)水平、職業(yè)道德和誠(chéng)信度等。對(duì)于偽造、篡改監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的，由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)按照管理權(quán)限依法給予行政處分，涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。
《了望》：《考核辦法》中說(shuō)，項(xiàng)目有關(guān)設(shè)計(jì)、開工、建設(shè)、驗(yàn)收及運(yùn)行等報(bào)告及有關(guān)行政主管部門的審批、驗(yàn)收和監(jiān)測(cè)考核文件為水污染防治項(xiàng)目的考核依據(jù)。“以報(bào)告和考核文件”為考核依據(jù)，如何預(yù)防地方有意數(shù)據(jù)造假甚至文件造假？
石春先：通過加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施工作的日常檢查，“眼見為實(shí)”，同時(shí)依靠專業(yè)人員的技術(shù)評(píng)估，完全可以系統(tǒng)地把握規(guī)劃各類項(xiàng)目設(shè)計(jì)、開工、建設(shè)、驗(yàn)收、運(yùn)行等環(huán)節(jié)的情況，如果項(xiàng)目造假，所有環(huán)節(jié)都必須造假，這無(wú)疑增加了難度。由于項(xiàng)目本身的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性，地方進(jìn)行數(shù)據(jù)或文件造假困難很大。
《了望》：《考核辦法》中說(shuō)，對(duì)考核結(jié)果為好的，加大對(duì)該地區(qū)污染治理和環(huán)保能力建設(shè)的支持力度；對(duì)考核結(jié)果為差的，暫停對(duì)該區(qū)域新增水污染排放建設(shè)項(xiàng)目的審批，待整改合格后，恢復(fù)審批。既然整改合格后又恢復(fù)審批，這是否會(huì)讓地方政府有僥幸心理？
石春先：暫停區(qū)域新增污染排放建設(shè)項(xiàng)目審批，就是對(duì)任何污染排放的建設(shè)項(xiàng)目一律不得興建，包括按國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)排放的也不行，舉個(gè)例子，如果某個(gè)市因?yàn)轫?xiàng)目規(guī)定中的一個(gè)污水處理廠未按時(shí)建成，啟動(dòng)區(qū)域限批政策，這個(gè)市所有涉及環(huán)評(píng)的項(xiàng)目將全部暫停。這對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、招商引資影響巨大，地方將付出高昂代價(jià)，并影響干部升遷，可謂得不償失。
《了望》：《考核辦法》表示，對(duì)未通過考核且整改不到位或因工作不力造成重大社會(huì)影響，或在考核工作中瞞報(bào)、謊報(bào)情況的地區(qū)予以通報(bào)批評(píng)，并依紀(jì)依法追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任。在責(zé)任追究方面有沒有更加具體明確的規(guī)定？
石春先：懲罰措施主要由監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，考核中若發(fā)現(xiàn)瞞報(bào)、謊報(bào)情況，將由監(jiān)察機(jī)關(guān)按照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》《監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理政紀(jì)案件辦法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等有關(guān)規(guī)定，視情節(jié)追究有關(guān)部門和責(zé)任人員的責(zé)任。
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